Komentarz 56 (100/08)

14 stycznia 2008 r.

Obiecaliśmy w ubiegłym tygodniu pomoc Głównemu Geodecie Kraju w przygotowaniu nowego prawa. Zaszło jednak kilka okoliczności wstrzymujących podejmowanie przez stowarzyszenie dalszych inicjatyw pomocowych. Okolicznością zasadniczą jest jubileusz jaki dziś obchodzimy.

Setny komentarz w okresie 2 lat (pierwszy ukazał się 9 stycznia 2006 r.), to powód do refleksji.

Przede wszystkim, czy jest sens ich publikowania? Zadecyduje o tym jutrzejsze Zebranie Zarządu Stowarzyszenia. Właściwie, to jedynym efektem tej katorżniczej pracy, jest utrwalenie w sposób w miarę uporządkowany szeregu niegodziwości, o których normalnie szybko by się zapomniało. Z tego powodu, być może, warto było angażować czas dość licznej grupy osób do systematycznego prezentowania niezależnej opinii. Ale innych efektów z tej pomocy udzielanej zwłaszcza Głównemu Geodecie, poza tym, że go wykreowała, nie było.

Otóż pomagać można komuś, kto tej pomocy potrzebuje i chce.

Główny Geodeta na pewno pomocy potrzebuje, ale wyraźnie jej nie chce, nie podejmując żadnych działań lub podejmując z rzadka działania kompletnie niezrozumiałe.

W dotychczasowych 99 komentarzach dokumentowaliśmy bardzo rzetelnie to, co należałoby zrobić, aby wydobyć geodezję z głębokiego kryzysu.

Główny Geodeta dopóki był zainteresowany awansem, to może i coś z tego przeczytał, ale mamy poważne wątpliwości czy przyswoił.

O tym, że takie wątpliwości są zasadne niech zaświadczy list naszego czytelnika, członka stowarzyszenia, dysponującego specjalistycznymi kwalifikacjami w zakresie, w którym się wypowiada.

„Część geodetów nie rozumie, że jest fundamentalna różnica między instrukcją stanowiącą załącznik do rozporządzenia, a każdą inną instrukcją.

Instrukcja stanowiąca załącznik do rozporządzenia jest integralną częścią rozporządzenia właściwego ministra i ma moc prawną rozporządzenia.

Natomiast ta druga, stanowiąca zarządzenie czy załącznik do zarządzenia GGK jest, dla wszystkich podmiotów oprócz pracowników podległych GGK, świstkiem papieru do ściśle określonego zastosowania w pewnym ustronnym miejscu.

Typowym przykładem tej drugiej jest G-5.

Z czego to wynika?

Konstytucja RP zawiera rozdział pt. „Źródła prawa“, w którym czytamy m.in. co następuje:

Istnieje zamknięty wykaz źródeł prawa powszechnie obowiązującego, tzn. obowiązującego wszystkie podmioty polskie lub podmioty znajdujące się na terytorium Polski. Są to: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego (art. 87).

Z art. 90 wynika jeszcze możliwość powszechnego obowiązywania aktów wspólnotowych (aktów wspólnotowych są 4 rodzaje, z których właściwie tylko 1 może znajdować bezpośrednie zastosowanie w stosunku do podmiotów polskich lub znajdujących się w Polsce - są to tzw. rozporządzenia wspólnotowe, które wbrew nazwie są odpowiednikiem naszych ustaw).

I na tym koniec. Żadne inne akty nie mają mocy powszechnie obowiązującej.

Inne akty prawne mogą istnieć, ale muszą mieć choćby pośrednie umocowanie w ustawie i zawsze będą znajdować zastosowanie tylko do oznaczonych podmiotów.

Na przykład statut stowarzyszenia obowiązuje, ale tylko członków stowarzyszenia - jeżeli nam się nie podoba, występujemy ze stowarzyszenia i przestaje nas obowiązywać. Jeżeli nie podoba się nam to, że regulamin pracy w naszym zakładzie nakazuje rozpoczynanie pracy o godzinie 6.00, to możemy zmienić pracę i regulamin przestanie nas obowiązywać.

W tej drugiej grupie znajdują się też wszelkiego rodzaju zarządzenia. Mówi o tym m.in. art. 93 Konstytucji: 1. Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty.

2. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Zauważmy, że zarządzenia organów centralnych podległych ministrom w ogóle nie są tu wymienione. Skoro zaś ranga zarządzenia ministra jest tak niska, że nie może ono stanowić podstawy decyzji względem obywatela, to jeszcze niższa jest ranga zarządzenia prezesa urzędu centralnego, podlegającego ministrowi czy nadzorowanemu przez ministra.

Zarządzenie Prezesa GUGiK jest więc wiążące tylko dla pracowników mu podległych - a MARSZAŁKOWIE, STAROSTOWIE I ICH PRACOWNICY NIE SĄ PODWŁADNYMI PREZESA GUGIK. Pracownik samorządowy podlega bezpośrednio albo pośrednio prezydentowi, marszałkowi, staroście itp., starosta czy marszałek podlegają radnym, a radni - wyborcom.

Podwładnymi Prezesa GUGiK są tylko pracownicy GUGiK i CODGiK.

Natomiast te instrukcje, które stanowią załączniki do rozporządzenia, stanowią integralną część tego rozporządzenia i w związku z tym mają moc powszechnie obowiązującą. A więc jedynie takie instrukcje ustawowo obowiązują również samorządy i pracowników samorządowych.

Dlaczego zatem niektóre instrukcje techniczne zostały wydane w przewidzianej ustawowo formie załączników do rozporządzenia, a niektóre, np. G-5, nie? Przecież Ustawa-Prawo geodezyjne i kartograficzne umocowuje do wydawania rozporządzeń, regulujących wszelkie standardy techniczne, jakie mogą być potrzebne. Nie jest nigdzie powiedziane, że nie wolno zmienić istniejącego rozporządzenia i dołączyć doń nowej instrukcji.

Co więcej, były Prezes GUGiK regulując w zarządzeniu standardy, dla których właściwą formą jest rozporządzenie ministra, bezczelnie wszedł w kompetencje ministra.

Rolą Prezesa GUGiK może być najwyżej sporządzenie projektu rozporządzenia (najlepiej po konsultacjach z zainteresowanymi środowiskami) i przedłożenie go ministrowi z prośbą o analizę, poprawki, a następnie akceptację i podpis.

Otóż rozporządzenie musi być wydane porządnie, przez ministra (a nie Prezesa GUGiK) i przechodzi wcześniej odpowiednią ścieżkę legislacyjną, badana jest jego konstytucyjność, następują konsultacje i uzgodnienia z innymi resortami itp.

I taki twór jak G-5 po prostu by tej ścieżki nie przeszedł. Na którymś etapie wykazanoby, że narusza ustawy, a więc akty wyższego rzędu, i jako sprzeczny z nimi nie może być wydany.

Więc autorzy poszli na skróty i spróbowali załatwić sprawę tylnymi drzwiami, licząc, że nikt nie zauważy, że stosując G-5 stosuje wydmuszkę, stosuje akt - w świetle Konstytucji RP - w ogóle nieistniejący.

I prawie im się udało.“

Pan Maciej napisał dosadniej to, co w rękawiczkach skierował Rzecznik Praw Obywatelskich do Głównego Geodety Kraju.

Jeśli jednak Główny Geodeta Kraju po otrzymaniu wystąpienia Rzecznika decyduje się na wprowadzenie i publikowanie w dniu 7 stycznia 2008 r. o godz. 14.20 Wytycznych Technicznych K-1.8 "Prowadzenie i aktualizacja mapy zasadniczej na terenach objętych wpływami eksploatacji górniczej" celem usprawnienia i ujednolicenia prowadzenia przez ośrodki dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej mapy zasadniczej na terenach objętych wpływami eksploatacji górniczej“ ( dwa tygodnie wcześniej na ogłoszenie unieważnionego już konkursu na m.in. Węzeł Katastralny Krajowej Infrastruktury Informacji Przestrzennej - zakładający wymianę systemów zarządzania danymi na nowe, mimo, iż dotąd nie ujawniono zasad techniczno-organizacyjnych przygotowania katastru), to tak jakby pokazał tak zwany „Gest Kozakiewicza“ Rzecznikowi i tym co Głównego Geodetę na to stanowisko desygnowali.

Instrukcja wykonywania pomiarów na terenach szkód górniczych jest bardzo potrzebna, ale jest potrzebna wykonawcom i organom administracji geodezyjnej, a nie urzędnikom GUGiK, jak to pięknie opisał w swoim liście pan Maciej.

Skala toczących się na naszych oczach paradoksów jest tak niewyobrażalnie wielka, że zaczynamy powątpiewać czy żyjemy w świecie realnym czy w wirtualnym.

Jeśli organizacje zawodowe wykonawców piszą prawo geodezyjne, każda swoje, a Główny Geodeta Kraju wprowadza dla urzędników podległego sobie urzędu zasady wykonywania pomiarów czy mapy, czego im jako urzędnikom nie wolno, to powody do zastanowienia mają:

- i członkowie organizacji zawodowych, po co i komu one płacą składki, wcale nie takie małe,

- i podatnicy, na kogo skierowane zostały ich podatki?

Sprawa jest tym bardziej istotna, że właściwie to nie istnieje nagląca potrzeba, ani przygotowania nowego prawa geodezyjnego, bo dopiero co weszły w życie nowe regulacje dotyczące wykonawstwa, trochę dziwne ale od dwóch tygodni obowiązujące, nie ma też tak naglącej potrzeby istnienia zasad wykonywania pomiarów i map dla urzędników GUGiK, bo one potrzebne są wykonawcom, a nie urzędnikom. Są jednak potrzebne jako regulacje wprowadzone w sposób przewidziany obowiązującym prawem, a nie prawem wydmuszkowym, jak określił to pan Maciej.

W czasie jak wykonawstwo geodezyjne deklarowało pełne poparcie dla ministra Piętaka i pisało prawo według wskazań pana ministra (ciekawe jak się obecnie czują reprezentanci tego wykonawstwa czytając o dokonaniach finansowych, sprzętowych i merytorycznych pana ministra?) weszła w życie znowelizowana ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wykreowała nowy typ wykonawstwa geodezyjnego, nie wymagającego żadnych egzaminów państwowych, ani tym bardziej specjalistycznego wykształcenia.

Wystarczą studia podyplomowe, aby uzyskać licencję pośrednika czy zarządcy nieruchomości, który może
mieć powierzone wykonywanie czynności gospodarowania zasobem polegające w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, pkt 1-6 ustawy, to jest te czynności, które wykonują starostowie, czyli:

1) ewidencjonują nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości;

2) zapewniają wycenę tych nieruchomości;

3) sporządzają plany wykorzystania zasobu;

4) zabezpieczają nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;

5) wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności;

6) współpracują z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego;

a ponadto uczestniczą w przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej.

Żadnych ograniczeń kwalifikacyjnych w tej ustawie nie ma i jeśli scalenia, podział czy inne opracowanie geodezyjne wykona socjolog, psycholog czy dyplomowana pielęgniarka, to jeśli tylko wylegitymują się studiami podyplomowymi, praktyką i wpisem do centralnego rejestru, to po ubezpieczeniu się (obowiązkowo od 1 stycznia br.) starosta tylko im może na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych powierzyć gospodarowanie zasobem, w tym przygotowanie opracowań geodezyjno-prawnych, dokonywanie podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości. Geodetom też, jak wylegitymują się studiami podyplomowymi, praktyką i wpisem do centralnego rejestru jako zarządca czy pośrednik. A inspektorzy od śląskiego i innych WINGIK-ów będą się musieli pośrednikom i zarządcom kłaniać w pas, bo prawo tak postanowiło. Chyba, że pośrednicy i zarządcy chcieliby kierować pracami geodezyjnymi, być rzeczoznawcami czy inspektorami nadzoru, rozgraniczać nieruchomości czy wykonywać prace geodezyjne do dokonywania wpisów w księgach wieczystych, to można by ich szukać po linii uprawnień zawodowych, ale same geodezyjne uprawnienia zawodowe nic nie znaczą, bo nie zostały wymienione wśród tych, które mogą się ubiegać o gospodarowanie zasobem. Szkoda, bo uprawnienia nadane pośrednikom i zarządcom artykułami 181 i 186 ustawy są ogromne, obejmując prawo wglądu oraz pobierania odpowiednich odpisów, wypisów i zaświadczeń zawartych:

1. w księgach wieczystych,
2. katastrze nieruchomości,
3. ewidencji sieci uzbrojenia tereny,
4. tabelach i mapach taksacyjnych,
5. planach miejscowych, studiach uwarunkowań, decyzjach o warunkach zabudowy
6. rejestrach osób, którym przysługują prawa odrębnej własności lokali
7. ewidencji ludności.

Gwoli jasności to w ustawie o gospodarce nieruchomościami są jedyne w polskim prawie zapisy organizacyjno-techniczne dotyczące katastru nieruchomości (konkretnie wartości katastralnej), bo inne odwołania do katastru są umowne traktując jako kataster obecną ewidencję gruntów, czyli przyjmujące założenie, że ujadający kundelek jest koniem wyścigowym. Główny Geodeta, owszem ma za zadanie „opracowanie zasad techniczno-organizacyjnych przygotowania katastru (art.7a pkt.5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), ale zadowolił się brzmieniem art. 53a, że do czasu przekształcenia ewidencji gruntów w kataster nieruchomości przez użyte w ustawie pojęcie „kataster“ rozumie się tę ewidencję, tę regulowaną „wydmuszkową“ instrukcją G-5.

Twórca ustawy o gospodarce nieruchomościami poszedł o krok dalej stanowiąc w art. 224, iż „Do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie „kataster nieruchomości“ rozumie się tę ewidencję“. Doprecyzował też pojęcie nieruchomości i działki, czego w ustawie Prawo geodezyjne nie ma, a w rozporządzeniu o ewidencji gruntów jest definicja działki, ale inna (na marginesie ta w ugn jest poprawniejsza). Jeśli zatem znacznie bardziej dojrzała ustawa o gospodarce nieruchomościami wyeliminowała geodezję i geodetów, to coś w tym musi być.

To jest trudne do uwierzenia, ale ustawa regulująca to, co w każdym szanującym się kraju wchodzi w zakres katastru, ani w jednym miejscu nie odwołuje się do rygorów prawa geodezyjnego i kartograficznego, choć wyraźnie na wstępie zastrzega się ile ustaw nie narusza. Tylko w jednym miejscu (art. 97) przypomina, iż dokumenty dołączone do wniosku o podział nieruchomości podlegają przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (wcale zatem nie zdziwiłaby propozycja likwidacji tego zasobu w przygotowywanych projektach prawa geodezyjnego i kartograficznego) nigdzie zaś nie odwołuje się do ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie wymogów kwalifikacyjnych, z wyjątkiem jednego przypadku w art.231, gdzie jest mowa o uprawnieniach zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, nadanych po dniu 29 listopada 1991 r. w oparciu o Prawo geodezyjne i kartograficzne, które zachowują moc w zakresie jak wymienionym w świadectwie, ale z koniecznością ubezpieczenia, dostosowania się do standardów zawodowych obowiązujących rzeczoznawców majątkowych, odpowiedzialności zawodowej i postępowania dyscyplinarnego przewidzianego dla rzeczoznawców majątkowych, nie ma zaś ani słowa o konieczności przestrzegania wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych prawem geodezyjnym i kartograficznym, podczas gdy możliwości powierzenia gospodarowania zasobem i opracowania dokumentacji geodezyjno-prawnej, w tym podziałów regulowane są ustawą o gospodarce nieruchomościami.

To było przygotowywane w czasie, gdy geodezja nie podlegała jeszcze ministrowi Piętakowi.

A gdzie byli ci, co obecnie piszą prawo geodezyjne, albo ci od Koncepcji SIP w Polsce, ci co reprezentowali nas przy uzgadnianiu dyrektywy INSPIRE, ci od uzgodnień dokonanych w Permanentnym Komitecie Katastralnym, ci od Zintegrowanego Systemu Katastralnego, czy ci co rozgrywają geodezję w organie medialnym byłego ministra.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami jest bardzo starannie przygotowanym aktem prawnym. Jej wielkim osiągnięciem jest art.23 ust.1c, który po raz pierwszy uzmysłowił parlamentarzystom o co chodzi w katastrze nieruchomości. Ustawa z 7 września 2007 r. o ujawnianiu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego jest tylko logicznym następstwem tej pierwszej. Gdzie jednak się w tym wszystkim podział Główny Geodeta i sama geodezja?

Patrząc z zazdrością na ustawę o gospodarce nieruchomościami nietrudno sobie wyobrazić kogo jest stać na napisanie ustawy katastralnej, zamiast mówić bez końca o ewidencji, która jakoby jest katastrem. Jest tylko drobny problem z kwalifikacjami niezbędnymi do zsynchronizowania zapisów katastralnych z wieczysto-księgowymi. Geodetów z uprawnieniami z zakresu drugiego są tysiące. Takich, którzy potrafią odpowiedzialnie synchronizować dane katastralne i wieczysto-księgowe może udałoby się nazbierać kilkadziesięciu w skali kraju, ale nie będą mogli ubiegać się o gospodarowanie zasobem, bo nie są pośrednikami lub zarządcami, musieliby też mieć nieograniczony dostęp do akt wieczysto-księgowych. Nic zatem nie wskazuje na to, że problem katastru zostanie rozwiązany, jakkolwiek na pewno zostanie nagłośniony, jak upłyną terminy wynikające z ustawy z 7 września 2007 r. o ujawnianiu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa i jst.

Z tych właśnie względów my już nie widzimy sensu udzielania merytorycznej pomocy Głównemu Geodecie, tym bardziej, że jak próbowaliśmy to robić, to adresat miał akurat wiele innych zainteresowań, a poza tym pomoc taka jest bardzo kosztowna i stowarzyszenia już nie stać na subwencjonowanie GUGiK.

Chyba znacznie bardziej naszej pomocy będą potrzebowali pośrednicy i zarządcy nieruchomości, na których nałożono zadanie, na razie znacznie przekraczające możliwości.