Komentarz 58 (102/08)

28 stycznia 2008 r.

1. Najbliższe zadania

Miniony tydzień przyniósł szereg wiążących rozstrzygnięć rzutujących na sposób naszego działania w najbliższej przyszłości.

Przede wszystkim opublikowanie listy najpilniejszych ustaw najbliższego półrocza, nie zawierającej Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie pozostawia najmniejszych złudzeń co do tego, że Główny Geodeta Kraju nie tylko jest pozbawiony inicjatywy legislacyjnej ale innej też. Jest mądry, elokwentny, ale pozbawiony atrybutów organizatorskich i kierowniczych. Przegapił kolejną okazję do zaistnienia geodezji, do nakierowania jej, na w świecie uznane tory. Dał milcząco przyzwolenie na zamianę geodezji w jakiś system informacji przestrzennej.

Świadczą o tym zdumiewające relacje, między innymi o reinkarnacji profesora Gażdzickiego. 24 grudnia 2007 r. zrezygnował z funkcji przewodniczącego Rady ds. Implementacji INSPIRE, a w miesiąc później pojawił się obok Głównego Geodety jako jej przewodniczący; według wyjaśnienia redaktora organu medialnego byłego ministra do spraw geodezji, dlatego, że Główny Geodeta rezygnacji nie przyjął.

Jest mało prawdopodobne, że Główny Geodeta - Prezes GUGiK jest aż tak stanowczy, iż mógł odrzucić rezygnację, bądź co bądź, silnej osobowości, byłego i obecnego przewodniczącego Rady ds. Implementacji INSPIRE. Wygląda raczej na to, iż musiał Prezes GUGiK czymś przychylność przewodniczącego kupić.

Wszakże najbardziej znamienne jest objęcie funkcji przewodniczącego Federacji Wykonawców przez:

- najwierniejszego harcownika byłego ministra, którego publicznie zapewniał o pełnym poparciu go przez wykonawstwo geodezyjne,

- głównego twórcę założeń, a później prawa geodezyjnego dla wykonawców,

- giermka rycerza systemów informacji przestrzennej, rycerza - który jako jedyny, publicznie, wysoko ocenił dokonania Zespołu Ekspertów byłego ministra (patrz miesięcznik Geodeta z listopada 2007 r. i komentarz prof. Z. Adamczewskiego w Przeglądzie Geodezyjnym ze stycznia br.),

- czyli przez szefa jednoosobowej firmy geodezyjnej, przewodniczącego Geodezyjnej Izby Gospodarczej, swego czasu pracownika różnych firm, urzędu i instytutu, pana Wojciecha M.

Oznacza to:

- że chociaż bez szans na powodzenie, będzie teraz forowany model prawa geodezyjnego, unicestwiającego zasób geodezyjny i kartograficzny, w czym autor ma już wiele osiągnięć,

- że będzie konsekwentnie tępiony kataster, w czym i giermek i rycerz systemów informacji przestrzennej też mają spore osiągnięcia,

- że rozporządzenie w sprawie ujawniania nieruchomości Skarbu Państwa w księgach wieczystych, które miało szansę zainicjować sensowną odbudowę katastru, ma szanse ukazać się po upływie ustawowego terminu sporządzenia zestawień ( 2 z 6 miesięcy już upłynęły !).

Oznacza to, że prowizoryczny stan przejściowy, jaki obowiązuje od ponad pół wieku, długo jeszcze będzie obwiązywał i za wyprowadzanie błędów w rejestrach geodezyjnych będą się musieli z konieczności wziąć rzeczoznawcy, pośrednicy i zarządcy nieruchomości.

Nie dlatego, że są lepsi od geodetów, ale trzeźwiej na sprawy patrzą i mają ustawowe pełnomocnictwo do prowadzenia tych spraw. Nie muszą przecież czynić tego osobiście. Mogą wszakże żądać przedstawienia odpowiednich dokumentów. I niech geodeci na głowie stają, aby uzasadnić dlaczego im się rejestry rozjechały, a obywatel w niekończących się rozprawach będzie przed sądem udowadniał, że nie jest słoniem. Mamy smutne dowody na to, że tak już się dzieje.

Geodeci natomiast będą budowali systemy informacji przestrzennej, zniekształcając to, co jeszcze w zasobie geodezyjno-kartograficznym pozostało.

Z powyższych względów nie wolno lekceważyć ustaleń Piętakowego Zespołu Ekspertów, nie wolno przekreślać ich grubą kreską, jak tego chciał były przewodniczący Federacji Wykonawców, a trzeba im się chłodno przyjrzeć, bo to, co tam ustalono ma szansę być wprowadzone w życie, niezależnie od tego czy jest to logiczne czy też nie.

Dla przypomnienia w czerwcu 2005 r. Sejm odrzucił nowelizację Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z sierpnia tamtego roku datuje się ostatnia próba dokonania uzupełnień w odrzuconej nowelizacji poprzez zamieszczenie ich w nowelizacji rozporządzenia. Próba ta zakończyła się odebraniem GGK inicjatywy legislacyjnej, co trwa po dziś dzień. Potem była cisza i zapowiedzi kompletnie nowego prawa, które miał stworzyć Zespół Ekspertów ministra Piętaka.

7 września 2007 r. „Geoforum“, występując po raz kolejny w charakterze organu medialnego ministra Piętaka, opublikowało założenia do nowego Prawa geodezyjnego i kartograficznego zwanego dalej Prawem gik (A swoją drogą jak się obecnie czują ci, co tak wiernopoddańczo akceptowali politykę ministra, o którego rozliczeniach finansowych, sprzętowych i merytorycznych tyle się teraz pojawia publikacji w mediach?).

Po uważnym zapoznaniu z określonymi przez ekspertów najpilniejszymi zadaniami związanymi z reformą Prawa gik, których wymieniono 5:

trudno się dopatrzeć w tych zadaniach treści merytorycznych związanych z geodezją. Są to zadania z zakresu organizacji, czy informatyzacji administracji, które mogą ulegać zmianom z dnia na dzień, tak jak i kompetencje wymienionych tam struktur organizacyjnych, np. komitetu stałego, sieci naukowej itp.

Nie są to natomiast zadania postawione przed geodezją.

W opublikowanych w Geoforum „Założeniach“ znajdują się ponadto postulaty i ramy nowej ustawy, które warto przestudiować, chociażby po to, aby zdać sobie sprawę w jakim kierunku poszedł sposób rozumowania osób zewnętrznych, oceniających geodezję, bez znajomości jej warsztatu i tych, którzy w oparciu o te dane produkują koncepcje nowego prawa.

W tych hasłach nie ma ani jednej sugestii rozstrzygnięcia nabrzmiałych problemów geodezyjnych. To jest z grubsza spis treści jakiegoś podręcznika z zakresu GIS zmierzającego do prywatyzacji zasobu geodezyjno-kartograficznego ale trzeba się liczyć z tym, że oparty na tych założeniach tekst prawa może trafić do Sejmu, że w miejsce ustawy o geodezji stworzona zostanie właśnie ustawa o GIS. Cała nadzieja w tym, że aż 9 posłów w nowym Sejmie jest geodetami i jest w stanie ocenić wartość merytoryczną proponowanych rozwiązań, choć nie jest wykluczone, że część z nich, też będzie chciała sprywatyzować zasób i tworzyć GIS-y.

Trzeba przede wszystkim pamiętać, że w czasie minionego półwiecza, które już dwie dekady próbujemy normalizować, zarejestrowano w ośrodkach dokumentacji miliony operatów pomiarowych, wprowadzono kilkaset milionów zmian. Wszystko to wykonano w sposób narastający, w bardzo małym stopniu zestandaryzowany, wywołując coraz większe rozbieżności między różnymi rejestrami państwowymi.

Zasadnicze pytanie dotyczy istoty wykonanej pracy, w tym zwłaszcza, czyją ona jest własnością? W ciągle jeszcze obowiązującym prawie geodezyjnym zapisano, że zasób geodezyjno-kartograficzny jest własnością państwa.

Pytanie podstawowe brzmi następująco: Czy tworząc operaty pomiarowe geodeci wytworzyli określone dobra użytkowe, które obciąża się podatkiem na rzecz administracji publicznej, czy wykonali czynność administracyjną opłacaną z podatków?

Prace geodezyjne ślizgają się po tej barierze z przechyłem raz na jedną, raz na drugą stronę. Prace GIS-owe na ogół traktuje się jako wytwarzanie dóbr i obciąża podatkiem. Prace katastralne i rejestrację wieczysto-księgową traktuje się jako czynność administracyjną, wykonywaną na koszt podatników. Jest to coś w rodzaju łączenia ognia z wodą, co wywołuje nieustanne konflikty na linii administracja - wykonawstwo.

Sprawdzonym w wielu krajach modelem jest stworzenie instytucji geodetów publicznie upoważnionych (Niemcy) czy geometre expert (Francja), a swego czasu u nas mierniczych przysięgłych, którzy wytwarzając dobra (pomiary) świadczyli też usługi administracyjne (urzędowa legalizacja wyników pomiarów).

Licząc się z ostateczną hegemonią modelu GIS-owego wiele przedsiębiorstw starało się dotąd zawłaszczać w maksymalnym stopniu istniejący zasób, aby go w przyszłości sprzedawać jako swój. Wytworzył się nawet model pośrednika w przejmowaniu zasobu. Nikt jednak nie zadał sobie pytania jak będzie ten zasób aktualizować i dokąd sięgać będzie odpowiedzialność za udostępniane dane.

Zrządzeniem losu Założenia do Prawa gik opublikowano w Geoforum akurat w dniu, kiedy Sejm uchwalił fundamentalną dla geodezji ustawę o ujawnianiu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. O tej ustawie nie ma żadnej wzmianki w założeniach, a przecież ją przygotowywano w trakcie prac zespołu. A nowelizacja ustawy Prawo gik rozsypała się właśnie o sprawy objęte ustawą uchwaloną 7 września 2007 r.

Przed blisko 20 laty runął poprzedni system polityczny, a własność państwowa w geodezji ma się dobrze i to w rozumieniu PRL. Jest to własność ale bez odpowiedzialności, do czasu, aż zaczną się masowe procesy o rekompensatę za uzyskane od państwa skażone dane o przedmiocie posiadania.

Dlatego w trosce o obecną ekipę rządową i następne, a będzie coraz trudniej, ci nadzorujący geodezję muszą sobie uświadomić zakres odpowiedzialności przyjętej przez państwo: i za granice, i za powierzchnię, i za rejestrację ograniczeń do wykonywania prawa własności, i za kompletność informacji o tym co jest na i pod powierzchnią ziemi.

Na razie cała odpowiedzialność obciąża państwo, czy starostów, którzy w imieniu państwa wykonują zadania rządowe. Nisko opłacani urzędnicy podejmują rozstrzygnięcia, za które całą odpowiedzialność ponosi państwo, a środki finansowe na usuwanie błędów obciążają budżet czyli obciążają nas wszystkich.

Dlatego koniecznością jest utworzenie czy powołanie ogniwa np. kancelarii mierniczych, prowadzonych przez osoby, które pod przysięgą i za odpowiedzialnością finansową podejmą w imieniu państwa rozwiązanie zadań technicznie i prawnie zagmatwanych, w których każdy przegląd pól, czy wektoryzacja tylko pogłębia skalę rozbieżności.

Pomysł pozornie wydaje się być chybiony. Państwo może powierzyć wykonanie swoich zadań komuś, kogo może imiennie rozliczyć i obciążyć odpowiedzialnością za wadliwe wykonanie zadania. Podobnie jak kredyt hipoteczny. Trzeba go na czymś zabezpieczyć. W geodezji może to być zabezpieczenie na wiedzy, zaufaniu, przysiędze, ubezpieczeniu. Ale niewielu geodetów uprawnionych (zwłaszcza tych prowadzących jednoosobowe firmy) byłoby dziś na to stać, szczególnie na ubezpieczenie tej działalności.

Natomiast jeśli w przedsiębiorstwie wybrać osoby dysponujące uprawnieniami i odpowiednim doświadczeniem, nawet jeśli osoby takie należały przyjąć, to na podstawie odpowiedniej umowy mogliby korzystać z pomieszczeń i sprzętu przedsiębiorstwa, także z dokształcania, pomocy prawnej itp., ale wykonane roboty firmowaliby indywidualnie, a ubezpieczali się przed odpowiedzialnością cywilną jako podmiot grupowy, co wyszłoby znacznie taniej i bezpieczniej, aniżeli ubezpieczenie indywidualnego przedsiębiorcy. Nie sądzimy aby było to rozwiązanie docelowe. Ci wykonawcy z biegiem czasu prawdopodobnie by się usamodzielnili, ale na razie byłoby to ułatwieniem im startu, do jakiego moralnie zobowiązani są ci, którzy kiedyś byli monopolistami, a obecnie powinni umożliwilić transformację zawodu. W komentarzu nr 8 z 12 lutego 2007 r. opisaliśmy przykład w jaki sposób rozwiązano to w RFN. Podobnie możnaby to rozwiązać u nas. Musiałyby tylko dojść do tego warunki specjalne dla polskiej specyfiki tworzenia kancelarii w ramach wielkiej firmy.

Indywidualne kancelarie miernicze mogłyby wystartować natychmiast po zdaniu przez firmujące je osoby egzaminów wymienionych w przykładzie niemieckim. Wymieniony tam zakres merytoryczny nie różni się od naszego. U nas jest nieco bardziej szczegółowy i zróżnicowany ale obejmuje te same dziedziny życia.

Tematy egzaminacyjne możnaby zatem przyjąć takie, jak te wymienione w komentarzu. Można zastanawiać się nad czasem trwania egzaminu, czy nie powinien być skrócony o czas egzaminu poświęcony na uzyskanie uprawnień zawodowych, ale przekrój tematów powinien pozostać taki jak wymieniony w komentarzu, plus 119 aktów pani dyrektor Arlety Grzesik z publikacji internetowej GUGiK z dnia 21 listopada 2007 r.

Niemiecki Regulamin zawodowy też kwalifikuje się do skopiowania, przy czym niektóre treści powinny się znaleźć w ustawie prawie dosłownie.

- Np. § 1 kwalifikuje się do ustawy, z tym że w miejsce nazwy „inżynier-geodeta mianowany publicznie“ używana byłaby odpowiednia odmiana słów „kancelaria miernicza“.

- Ponadto w ustawie powinna się znaleźć treść § 4 oraz odpowiednio dostosowana do warunków regionu (województwa) i sposobu prowadzenia działalności treść § 5. Wszakże dostosowanie może nastąpić dopiero po uzgodnieniu zasady tworzenia kancelarii mierniczych.

- W ustawie powinny się również znaleźć treści § 9 oraz paragrafy od 11 do 14 i od 16- do 18, a w odniesieniu do całej ustawy także § 19.

Zespół ekspertów całą geodezję sprowadził do GIS-ów i to GIS-ów w wydaniu amerykańskim, bo tam po raz pierwszy zaistniały, z uwagi na hegemonię komputerową i ekspansję głównych wytwórców. Takie założenie wymaga jednak dokonania wyraźnego podziału informacji przestrzennych, na te gwarantowane przez państwo i pozostałe, na wzór i podobieństwo do wykazu leków refundowanych przez PFZ, przez co GIS-y, w tym te składające się na dyrektywę INSPIRE, sprowadzone zostaną do właściwych rozmiarów użytkowych.

Jeśli przyjmiemy takie założenie, to w zupełnie innym świetle będziemy czytać postulaty „Zespołu Ekspertów“, o których nie wolno zapomnieć, bo bez względu na wynik i sposób doboru jego składu osobowego, był to zespół interdyscyplinarny, za którego funkcjonowanie zapłaciliśmy jako społeczeństwo i którego wyniki pracy powinniśmy wykorzystać, a nie oddzielać grubą kreską.

W postulatach czytamy, iż niezbędne byłoby:

1. zwiększenie czytelności opisu systemu odniesień  przestrzennych

Oczywiście tego, który zapewnia funkcjonowanie danych gwarantowanych przez państwo. On musi być czytelny, prosty, jednoznaczny. Każdorazowe sięganie do danych na nim opartych powinno być odpłatne, łącznie z udziałem za utworzenie i utrzymywanie systemu. Natomiast zupełnie nas nie powinny interesować systemy wykorzystywane do różnych biznesowych GIS-ów.

Kolejny postulat to:

Mapa taka na pewno jest potrzebna. Zespół nie określił jednak co pod tym pojęciem rozumie i kto gwarantuje treść tej mapy. Nie określił też, co to jest takiego kataster wielofunkcyjny. Czy państwo będzie gwarantować ten wielofunkcyjny kataster?

Dalej jest mowa o potrzebie

Nie bardzo wiadomo, na czym polega archaiczność fotogrametrii i co będziemy segmentować w zamówieniach publicznych. Nie wiadomo, kogo to dotyczy, bo np. GUGiK nie ma na nic pieniędzy a musi realizować zobowiązania poprzedników. Tam niczego segmentować nie będą. Starostowie są szczęśliwi, jak pokryją bieżące wydatki i co oni mają segmentować? Fundusz się likwiduje, czyli zamówień de facto nie będzie.

Mowa jest o potrzebie:

Stwierdzenie, iż interoperacyjność w ewidencji gruntów uzyska się dzięki otwartym standardom, a komunikację między ewidencją gruntów a księgami wieczystymi oraz notariuszami uzyska się dzięki zmianie przepisów, z pewnością jest słuszne, ale w obecnych warunkach jest równoznaczne przekonaniu, iż dzięki zmianie bielizny z lewej na prawą stronę, uzyskamy bieliznę czystą. Tę bieliznę najpierw trzeba wyprać.

Do interoperacyjności i udrożnienia komunikacji zbliżyła się jako pierwsza pani dyrektor Arleta Grzesik publikując listę 119 przepisów, w oparciu o które przejęto mienie na własność Skarbu Państwa. W tych 119 przepisach stosowanych niekonsekwentnie, w bardzo długim czasie, przez słabo wykwalifikowanych urzędników, kryją się przyczyny rozbieżności miedzy księgami wieczystymi a ewidencją gruntów, rozbieżności stanowiących o niedrożności tych systemów. I od tego miał zacząć Zespół, to miałby szansę na uniknięcie wątpliwego postulatu. Oczywiście, że standardy ustanowić trzeba i przepisy też trzeba zmienić, ale brzmi to dziwnie w kontekście z postulatami 6 i 7, w których geodeci z Zespołu Ekspertów wyznają przewinienia najcięższe z możliwych do popełnienia w geodezji i postulują ich nie popełnianie w przyszłości.

Postulat 6.

dotyczy rzeczywistości stworzonej w okresie minionych 5 lat, kiedy obowiązywały te same co dziś przepisy i te granice nie miały prawa się rozejść, a jednak się rozeszły. I teraz zadaniem ma być ich skorelowanie? A dlaczego się rozeszły i kto za to poniesie konsekwencje?

Postulat 7

z pewnością jest słuszny, tyle, że przepis wykonawczy o ewidencji budynków i lokali wydany został już w 1996 r., a kataster budynkowy funkcjonował w Polsce z powodzeniem przez kilka lat po drugiej wojnie światowej? Dlaczego nie skomentowano przyczyny niewykonania przepisu do dnia dzisiejszego?

Postulat 8.

jest poważnym dylematem w konstrukcji nowego prawa. Z jednej strony chcemy realizować dyrektywę INSPIRE, z drugiej budujemy własny system identyfikatorów, który dawno już wdrożyli Czesi czy Niemcy. Jakie jest uzasadnienie tej odrębności?

Postulat 9.

jest co najmniej dziwny. O co tu chodzi? Mamy już Geoportal i portale regionalne, bez żadnego umocowania w prawie i mamy tworzyć następny? Jak wynika z konkursu ogłoszonego przez GUGiK 21 grudnia 2007 r. chyba tak? To są ogromne pieniądze. Czy te portale też mają być gwarantowane przez państwo?

Najciekawszy jest postulat 10, bo już wywołał projekt zmian w prawie:

W tym jednym postulacie mieści się cała filozofia nowego podejścia do prawa polegająca na:

- sprywatyzowaniu zasobu (zarządzanie bazami przez gestorów!),

- przejęciu funkcji administracyjnych przez geodetów uprawnionych (zatwierdzanie przez geodetów danych pierwotnych!)

- i wrzuceniu odpowiedzialności do organów administracji publicznej (przekazanie danych do powiatowej ewidencji).

Należy przypuszczać, że niewiele od tego odbiega koncepcja nowego prawa przygotowana przez wykonawstwo geodezyjne.

Ostatni postulat 11. to:

Postulat ten jest ilustracją wyobraźni o możliwości funkcjonowania w sieci niezsynchronizowanych systemów. Dopiero ustawa z 7 września 2007 r. o ujawnianiu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego wyciągnęła na światło dzienne fakt, iż niezsynchronizowane dane muszą się rozchodzić i żadna sieć nie pomoże, dopóki się tych danych między sobą nie uzgodni.

W sumie praca Zespołu Ekspertów ujawniła jak abstrakcyjne były wyobrażenia o geodezji i katastrze wśród elit i decydentów poprzedniego rządu. Żal jest straconego czasu i wydatkowanych pieniędzy. W okresie minionych 5 lat zrobiliśmy znaczący krok wstecz i staliśmy się jednym z hamulców rozwoju kraju. Kraju, który jak nigdy przedtem ma stworzone warunku przyspieszonego rozwoju.

Jak w końcu opóźniona w rozwoju geodezja będzie gotowa na skonsumowanie tych warunków, to już będzie za późno. Zwiększone dotacje unijne (z naszych pieniędzy) otrzymają następne kraje.

Zdał sobie z tego sprawę szef Polskiej Geodezji Komercyjnej pisząc 20 stycznia br., tuż przed ustąpieniem z funkcji przewodniczącego Federacji Wykonawców, list do ministra MSWiA, w sprawie interpretacji rozporządzeń z 2001 i 2004 r., ale to chyba na zasadzie listu pożegnalnego, bowiem to, iż działalność legislacyjna Głównego Geodety Kraju jest nietrafna, było wiadomo dawno, ale jak można było zarobić, to się tego nie kwestionowało.

Za sprawą nowego przewodniczącego Federacji Wykonawców pojawiło się zagrożenie, że może być znacznie gorzej. Zatem wypadało zamieszać w geodezyjnej kadzi polskiego piekła i dołożyć drewienek, żeby się lepiej gotowało.