Komentarz 63 (107/08)

3 marca 2008 r.

Święta wielkanocne zbliżają się milowymi krokami, wiosna jeszcze szybciej i w geodezji po wieloletniej ciężkiej zimie też nadszedł czas wiosennych porządków. Zaczęli koledzy z federacji wykonawców, którzy do usuwania zwałów zlodowaciałego śniegu z okresu ponad dziesięcioletniej geodezyjnej zimy wytoczyli spychacz gąsienicowy, który wiele może usunąć ale też wiele zniszczyć.

Minister SWiA swoim rozporządzeniem z 31 stycznia br. zalecił geodetom sposób sporządzenia bilansu szkód określonych tu w przenośni jako pozimowych. Przy okazji sporządzania bilansu część szkód, czyli niezgodności między dwoma rejestrami, z pewnością zostanie usunięta, inne zaś przeznaczone zostaną do stopniowej likwidacji. Najważniejsze, że problem został wreszcie dostrzeżony. Po przebytej zimie nadejdzie w końcu czas nowych nasadzeń, czyli tworzenia porządnego katastru, oby w sposób rozsądny, znormalizowany.

Po to stworzone zostały normy, standardy aby w odniesieniu do produktów, procedur powtarzalnych nie wyważać otwartych drzwi. Geodeci dobrze o tym wiedząc stworzyli instrukcje techniczne, wytyczne, normy i zapomnieli, że świat idzie z postępem, że otoczenie się zmienia. Jeszcze za czasów kiedy ministrem budownictwa była Barbara Blida wprowadzono szereg norm obowiązkowych, potem wszakże weszła w życie Konstytucja RP z 1997 r. i trzeba było dostosować przepisy do obowiązującej klasyfikacji źródeł prawa.

Stąd rzutem na taśmę 24 marca 1999 r. wprowadzono 14 standardów geodezyjnych nazywając standardami istniejące instrukcje techniczne i na tym koniec. Nie ma dalszych standardów, bo nie wydano ich w prawem przewidziany sposób, nie ma też byłych i nowych wytycznych technicznych, bo nikt im mocy prawnej nie nadał. Nie jest standardem choć się tak nazywa SWDE, ale w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw jest przepisem prawa zakwalifikowanym do konstytucyjnych źródeł prawa, czyli jest normą prawną. Ani normą prawną ani standardem nie jest instrukcja G-5 czy erraty do niej. Posiłkowanie się tymi przepisami jest skuteczne tylko w wewnętrznej korespondencji GUGiK i COGiK ale nie może rodzić skutków dla obywatela.

Nie przyjmuje tego faktu do wiadomości jeden z wybitnych profesorów, autor lub współautor wielu wartościowych wytycznych i daje temu wyraz w szeregu publikacji. Ma profesor rację o tyle, że nie jest to jego wina a kolejnych Głównych Geodetów, którzy nie wywiązali się z obowiązku opublikowania standardu do powszechnego stosowania. Podstawowym zadaniem Prezesa GUGiK jest siedzenie w przedsionku nadzorującego go ministra tak długo, aż minister jako naczelny organ administracji państwowej złoży podpis pod stosownym przepisem lub jego nowelizacją. Nie złoży oczywiście takiego podpisu dopóki nie przeprowadzi całego trybu uzgodnień uzyskując przekonanie, iż zaproponowany przepis jest zgodny z systemem prawnym. I o nic więcej ani nie chodziło, ani nie chodzi. Dlaczego ten sam błąd co poprzednicy popełnił obecny GGK podpisując kolejne wytyczne nie wiadomo. Dlaczego zrobił to po wytyku Rzecznika Praw Obywatelskich zdumiewa.

Zatem, ponieważ geodezyjna zima ma się ku końcowi warto przypomnieć jak sobie to rozwiązali ci, którzy są jednym z największych odbiorców produktów geodezyjnych, czyli planiści przestrzenni.

Otóż planiści przestrzenni, którzy przez całe dziesięciolecia byli przeciwni jakimkolwiek normom, czy próbom standaryzacji w ich zawodzie, na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164 poz. 1589) wprowadzili w § 3 ust.3 tego rozporządzenia obowiązek stosowania oznaczeń zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Oznacza to, iż w planach opracowanych po terminie wprowadzenia tego obowiązku, a także w załącznikach do wydawanych decyzji mogą być stosowane tylko oznaczenia użyte w normie, co wcale nie oznacza, że są stosowane. Wielu urzędników i twórców programów po prostu o tym nie wie.

Mimo zatem, iż normy są dobrowolne i ustanawiane przez organizację pozarządową, to jeśli właściwy minister uzna, że należy je stosować, to mocą rozporządzenia uzyskują moc źródła prawa i muszą być egzekwowane.

Przypomnienie tej prostej zależności było o tyle potrzebne, że w tamtym czasie planistów przestrzennych nadzorował ten sam minister co nadzorował geodezję. Znaczy to, że minister mógł znormalizować opracowania wykorzystujące produkty geodezyjne a nie znormalizował geodezyjnych. Oczywiście, że mógł to zrobić gdyby była stosowna inicjatywa Głównego Geodety.

Przypomnijmy, że było to w tym samym czasie, jak Główny Geodeta swoim zarządzeniem wprowadzał instrukcję G-5. Tylko waga tych dwóch podpisów była różna. To co podpisywał minister jest źródłem prawa i przed podpisem musiało przejść procedurę uzgodnień międzyresortowych. To co podpisał Główny Geodeta nie jest źródłem prawa, uzgodnień międzyresortowych nie przechodziło i raczej by ich nie uzyskało. To co podpisał minister obowiązuję całą administrację publiczną i obywateli. To co podpisał Główny Geodeta obowiązuje urzędników GUGiK i COGiK.

Tych subtelności nie rozróżniali ani urzędnicy powiatowi, ani wojewódzcy a teraz przyjdzie im zestawiać dane ewidencyjne z danymi ksiąg wieczystych. W księgach wieczystych nie ma wprawdzie standardów ale są procedury precyzyjnie regulowane w źródłach prawa. I mimo, że do elektronicznej księgi wieczystej przepisuje się wiele danych ewidentnie rozbieżnych z danymi katastralnymi, to czyni się to zgodnie z procedurami zapisanymi w źródłach prawa.

Na tym właśnie polega koszmar z jakim mamy do czynienia w geodezji: na zderzeniu na ogół poprawnych danych technicznych stworzonych bez podstawy prawnej lub w oparciu o wadliwą podstawę prawną, z danymi wieczysto-księgowymi najczęściej technicznie skażonymi ale stworzonymi w oparciu o w pełni legalną podstawę prawną. W tym starciu geodeci na ogół mają rację ale są bez szans.

To samo jest z normami z zakresu informacji geograficznej i tymi wszystkimi normami geodezyjnymi sprzed dwudziestu i więcej lat, których geodeci nie dotykają bo nie wiedzą jak się za to zabrać. Wolą zatem produkować kolejne wytyczne techniczne, bo tego ich kiedyś nauczono i siłą rozpędu uważają, że pracują w sposób zestandaryzowany. Nie dysponując standardem „de jure“ podporządkowują się standardom „de facto“ dyktowanym przez inspektorów w ośrodku dokumentacji. I to już nie jest koszmar a dramat, ale jeszcze nie powód do likwidacji ośrodków dokumentacji.

Żniwa tej radosnej twórczości będziemy zbierać już za 3 miesiące, jak będziemy bilansować zestawienia i zbierać pierwsze efekty wywołane ustawą z 7 września 2007 r.

I na ten czarny scenariusz trzeba być przygotowanym i już opracowywać awaryjne kursy szkoleniowe dla interpretatorów tych zestawień W odniesieniu do tych zestawień będzie obowiązywała inna skala trudności niż dla danych bilansowanych dla LPIS. Tam pieniądze dawano, tu trzeba będzie dawać, a to bardzo zmienia sytuację.

Wydaje się, że pilną inicjatywę w tym względzie powinno podjąć Forum Geodetów Powiatowych. Jak się koledzy nie wybronią sami to na pomoc z zewnątrz trudno liczyć.

Standardami u prawników są przepisy prawa, które precyzyjnie regulują każdą dziedzinę życia. W sprawach wątpliwych dotyczących konkretnych spraw funkcjonuje cały tryb odwoławczy, a w sprawach incydentalnych rozstrzygają wyroki Sądu Najwyższego, wykorzystywane następnie do korekty prawa. Dla przykładu dziedzina prawa, którą zamierzają zaanektować koledzy z federacji wykonawców, mowa o księgach wieczystych, jest bardzo precyzyjnie uregulowana w kilkudziesięciu przepisach, które już przytaczaliśmy w komentarzach (m.in. 27, 32).

Cała struktura księgi wieczystej jest znormalizowana w działach, rubrykach, podrubrykach, polach, podpolach, z których każde ma swoją nazwę i tylko tę nazwę wolno stosować. Taki właśnie jest sens normalizacji.

Przejęciu ksiąg wieczystych wychodzi naprzeciw rozporządzenie MSWiA z 31 stycznia 2008 r., które we wzorach wykazów sięga do treści działu pierwszego i drugiego księgi wieczystej.

W tych oficjalnych, uzgodnionych między resortami wykazach znajduje się kolumna 17 pod nazwą „Podstawa nabycia nieruchomości“. I rodzi się problem, bo takiej nomenklatury nie użyto w normach prawnych regulujących księgi wieczyste.

Prawnicy, na szczęście mają swoje autorytety, które komentują normy prawne. Jednym z takich uznanych autorytetów jest Stanisław Rudnicki, autor Komentarza do ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W wydaniu 5. z  2006 r. czytamy na stronie 149, że „Nabycie, zmiana czy wygaśnięcie prawa przy konstytutywnym charakterze wpisu następuje zawsze z chwilą dokonania wpisu...“. Na stronie 159 czytamy, że „Podstawą wpisu są:

1. Akty notarialne
2. Decyzje administracyjne
3. Orzeczenia sądowe
4. Inne dokumenty“.

Dalej następuje szczegółowe wyliczenie spraw, których dotyczą akty notarialne, decyzje administracyjne i orzeczenia sądowe; jest wśród nich wiele podstaw nabycia na rzecz Skarbu Państwa, czy potem w wyniku komunalizacji na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, jednak uwagę zwraca zamieszczony na str. 173 punkt 12 dotyczący Innych dokumentów (a d I V), gdzie przykładowo są wymienione:

- zaświadczenia wystawiane przez władze i urzędy w zakresie ich właściwości, np. zaświadczenia wojewody stwierdzające, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej...

- protokół przejęcia lasów na własność Skarbu Państwa...“ itd.

Innymi słowy w opisie „Podstaw wpisu“, które determinują „nabycie prawa“ jest w dużym stopniu wyczerpana lista 119 przepisów przygotowana przez panią dyr. A.Grzesik, co oznacza, że z tą normalizacją wcale nie jest tak prosto, jak wynikałoby to z wywiadu z prezesami GUGiK zamieszczonego w lutowym wydaniu magazynu GEODETA, wywiadu, który z braku opublikowanego programu działania GUGiK stanowi jego namiastkę, a jego lektura wywołuje tak zwaną gęsią skórkę. Zwłaszcza w konfrontacji z zamiarami kolegów z federacji wykonawców, które w intencji z pewnością są słuszne, z wątpliwością, czy aby wzięli koledzy pod uwagę między innymi wyżej wymienione uwarunkowania prawne?