Komentarz 72 (116/08)

5 maja 2008 r.

Zewsząd dochodzi wołanie o nowe prawo geodezyjne. Wołanie o nie jest powtarzane jak mantra. Co poniektórzy już je piszą. Wysocy rangą urzędnicy i politycy je obiecują, zapewniając iż jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki rozwiąże ono wszystkie problemy. Wszakże najbardziej aktywne w tym wołaniu jest samo środowisko geodezyjne.

Wołanie o nowe prawo przez środowisko geodezyjne nasuwa porównanie do starszego psującego się małżeństwa, w którym rolę męża odgrywa środowisko, reprezentowane przez swoich liderów, a rolę żony prawo geodezyjne.

Jak niewiasta była piękna i młoda, to kandydat na męża, potem mąż, adorował ją, hołubił. Jak dbała o dom, wychowywała dzieci, to kręcił nosem, skakał na boki, wychowaniem dzieci się specjalnie nie przejmował, a teraz narzeka i chciałby mieć nową żonę, zapominając, że sam też się postarzał, zdobył brzuszek i łysinę.

Są oczywiście egzemplarze, którym w zaawansowanym wieku udaje się nowa droga życia i na starość biorą sobie młodszą, ale za to trzeba zapłacić określoną cenę, bezpośrednią w postaci alimentów, pośrednią w postaci zdrowia, nerwów. Zawsze też jakieś ślady przeszłości pozostają.

Wcale nie inaczej jest ze środowiskiem geodezyjnym i prawem geodezyjnym. Po dziewiętnastu latach małżeństwa z obecnym prawem geodezyjnym środowisko bardzo by już chciało mieć nowe. Koledzy wykonawcy to nawet zrobili portret pamięciowy nowej żony. Ma to być cudza żona, nawet wskazano męża, któremu chcieliby ją zabrać, przy czym pomysł, nie da się ukryć, jest całkiem atrakcyjny.

Nie da się jednak z dnia na dzień zerwać wszystkich związków z przeszłością i tak po prawdzie nie bardzo wiadomo, kto jest winny rozpadowi geodezyjnego małżeństwa. Żona w końcu była i jest pracowita, zaradna, odpowiedzialna, a że się zestarzała, to nie powód do rozwodu. A że mężowi podobają się młodsze, takie z „infrastrukturą“ danych przestrzennych, pachnące zagranicznymi perfumami, to nie dziwi, bo tacy ponoć są mężczyźni.

Potrzebna była ta małżeńska ilustracja po to, aby uzasadnić bezsens bojów toczonych o nowe prawo geodezyjne. Obecne prawo, jak ta niechciana żona być może wymaga makijażu, nowej fryzury, odchudzenia, nowej sukienki ale jest sprawdzone i wiadomo czego się po nim spodziewać. Wymaga drobnych uzupełnień wynikających z faktu, iż przed 11 laty uchwalona została konstytucja RP, która wywołała szereg zmian w systemie prawnym, nie wprowadzonych do prawa geodezyjnego, za co odpowiadają wszystkie kolejne ekipy kierujące geodezją od 1997 r.

Są też niezbędne zmiany wywołane przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, ale konstrukcja prawa jest poprawna i nie wolno się nią bawić jak dzieci ostrym narzędziem. A taką właśnie zabawę zaczęło przed ośmioma laty ówczesne kierownictwo GUGiK i ta zabawa trwa do dziś. Zabawa dziwna, prowadzona nie wiadomo w imię czego. Stoi za nią od początku jeden człowiek i miejmy nadzieję, że kiedyś wyjaśni po co zerwał więzi z księgami wieczystymi, które teraz z takim mozołem próbuje się odbudować.

To co potem z taką determinacją próbował przeprowadzić GGK nr 12, to była namiastka przywracania utraconej więzi z księgami, podbudowana wręcz bałwochwalczą wiarą w możliwości systemów informatycznych. Szkoda, że tej ogromnej energii i umiejętności organizacyjnych Głównego Geodety nr 12 nie można było użyć na lepiej przygotowane zamierzenia. GGK nr 13 wiedział o co chodzi ale się bał i nie umiał zorganizować.

Co zrobi GGK nr 14 jeszcze nie wiadomo. Deklaracja intencji zaprezentowana w Elblągu miała wydźwięk pozytywny, na wzór i podobieństwo większości deklaracji przedwyborczych a teraz przyjdzie czekać na efekty.

Nowa Pani Prezes nie miała możliwości wysłuchania propozycji do ewentualnych zmian w prawie geodezyjnym, które serwowaliśmy podczas seminarium na temat Ewidencji Mienia Publicznego w Katowicach w grudniu ubiegłego roku. Pozwolimy sobie je przypomnieć.

Co zatem należy zmienić w Prawie gik? To zależy od sposobu widzenia geodezji.

Jeśli geodezja ma być GIS-em, to trzeba zlikwidować resztki ewidencji gruntów i księgi wieczyste jako gwaranta praw do nieruchomości i dać firmom pełne prawo wielokrotnego mierzenia wszystkiego od nowa, a stany prawne badać każdorazowo z dostępnych dokumentów (są kraje gdzie tak się postępuje).

Jeśli chcemy przestrzegać konstytucyjne prawo własności i funkcjonować wśród krajów współczesnej Europy a państwo ma być gwarantem zapisów w rejestrach państwowych, to zmienić trzeba niewiele!

Byle szybko i z odsunięciem na bezpieczną odległość informatycznych oszołomów, żonglujących informacją przestrzenną i infrastrukturą danych przestrzennych, bez odpowiedzialności za tworzone dane!

Konieczne zmiany można sprowadzić do kilku tez.

• Na pewno trzeba wprowadzić instytucję kancelarii mierniczych oraz doprecyzować wykaz informacji gwarantowanych przez państwo.

• Odnośnie wymogów unijnych na razie i to przez kilka lat wystarczy dyrektywa INSPIRE, a w prawie geodezyjnym trzeba zasygnalizować możliwość tworzenia geoportali, tak aby ich tworzenie nie odbywało się bez jakichkolwiek podstaw prawnych.

• Natomiast z odpowiednim dystansem należy jednak przeglądnąć urobek Nadzwyczajnej Podkomisji Sejmowej ds. nowelizacji Prawa gik (ten sprzed 3 lat) i ostudzić gorące głowy aspirujące do tworzenia geodezji od nowa. Uzgodniony wtedy przez sejmową Podkomisję nadzwyczajną tekst nowelizacji Prawa gik w znacznym stopniu nadaje się do akceptacji, oczywiście po wprowadzeniu pewnych zmian i modyfikacji.

• Rzeczą podstawową jest zaprzestanie okłamywania się, że ewidencja gruntów jest katastrem. Ona kiedyś i była katastrem, ale po wprowadzeniu rozporządzenia ws. ewidencji gruntów i budynków z 2001 r. przestała nim być i w miarę awansowania prac dla IACS proces ten coraz bardziej pogłębiał się. Dziś ewidencja jest formą GIS-u i wykorzystywanie jej dla celów wieczysto-księgowych i podatkowych jest indywidualnym ryzykiem każdego starosty.

Uświadomienie sobie i zaakceptowanie tych czterech tez jest niezbędne przed przystąpieniem do nowelizacji Prawa geodezyjnego. Koledzy geodeci są jednak niecierpliwi, w dodatku są detalistami i chcieliby tego prawa dotknąć już, napisać je już, pokłócić się o brzmienie poszczególnych słów i prawdopodobnie stracić kilka następnych lat na działanie bez podstawy prawnej.

Dla znowelizowania prawa proponujemy przyjąć wzorzec naszego zachodniego sąsiada, który przez 5 lat za kilkadziesiąt milionów zł instruował nas jak zintegrowany model geodezji, zwany też zintegrowanym systemem informacji o terenie powinien funkcjonować. Z jakim skutkiem wiadomo, ale jeśli za doradztwo zapłaciliśmy, to jakiś efekt z tego powinniśmy mieć.

Sięgnęliśmy do ich ustawodawstwa, różnego w różnych landach i stwierdziliśmy że choć występują różnice między ustawami o geodezji poszczególnych landów, to istnieją też podobieństwa głównie co do konstrukcji prawa. Wybraliśmy ten land, z którym zawarliśmy umowę twiningową (Dolna Saksonia) i jeszcze dwa inne, reprezentatywne: Północną Nadrenię-Westfalię i Brandenburgię.

Każda z ustaw jest zwięzła: ustawa Dolnej Saksonii liczy sobie 26 paragrafów, Północnej Nadrenii-Westfalii 29, najdłuższa brandenburska 31.

Każda ustawa o geodezji na wstępie formułuje zadania i sposób ich wykonania.

Następnie kto jest uprawniony do wykonania zadań wraz z zakresem kompetencji i odpowiedzialności.

Dalej specyfikacja pomiarów geodezyjnych, w tym krajowy i samorządowe zasoby geodezyjne, łącznie z archiwum zdjęć lotniczych.

Geodezyjne punkty stałe (osnowy) i ich ochrona.

Są też zasygnalizowane mapy topograficzne i systemy informacyjne w administracji.

Jest poważnie rozbudowany dział katastru nieruchomości z rozgraniczaniem, ochroną granic, obowiązkami właścicieli, aktualizacją i odnawianiem katastru.

Ponadto są wykroczenia porządkowe, naruszenie przepisów, grzywny, nadzór itp.

W Brandenburgii wyeksponowane są ponadto zadania z zakresu budownictwa miejskiego i planowania przestrzennego, w tym ustalanie linii regulacyjnych.

W porównaniu z obowiązującą polską ustawą Prawo gik, ustawy sąsiadów są znacznie bardziej zagregowane i przystosowane do obsługi systemu katastralnego, jako nadrzędnego imperatywu funkcjonowania geodezji. Odpowiedzialność za dane geodezyjne jest gwarantowana przez administrację geodezyjną.

Jeśli komuś w Polsce przychodzi do głowy porównywanie ALKIS-ów i ATKIS-ów z polskimi SIP-ami, infrastrukturami danych przestrzennych itp. to musi pamiętać, na jakiej podstawie tamte systemy powstały.

Nie ma w ustawach niemieckich geodezyjnej inwentaryzacji sieci uzbrojenia terenu, mapy zasadniczej i numeracji porządkowej nieruchomości czy kilku stron ustaleń na temat systemu kontroli i terenów zastrzeżonych. O ile w rozwiązaniach merytorycznych, pozakatastralnych, my wyprzedziliśmy sąsiadów i oni bardzo by to chcieli mieć, to regulacje kontrolne i związane z terenami zastrzeżonymi są reliktem PRL-u, dla sąsiadów zupełnie niezrozumiałym. Nie twierdzimy, że tamte rozwiązania są lepsze. Są bardziej ramowe, zostawiają przestrzeń na uprawianie „sztuki geodezyjnej“. A geodezja jest sztuką wymagającą ogromnej wiedzy i doświadczenia, których sprawdzeniu nasz zachodni sąsiad poświęca sześciogodzinny bardzo detaliczny egzamin po dwuletnim okresie aplikacji.

Otóż mając na uwadze powyższe wzorce oraz fakt, iż od 2000 r. jesteśmy w jakiś sposób modelowani przez ekspertów niemieckich, którzy m.in. wywarli presję na ministra budownictwa w listopadzie 2006 r., kiedy przystępowaliśmy do projektu Geoportal, mając na uwadze fakt, iż rozporządzenie ws. ewidencji gruntów i budynków z 2001 r. było następstwem rozpoczętej wtedy współpracy, proponuje się przyjąć uzgodniony w Sejmie projekt nowelizacji Prawa gik z następującymi zmianami:

W art. 1 Zmienić sprawy na zadania, wyrzucić określenie służby geodezyjnej i zastąpić je administracją geodezyjną.

Pozostawić art. 2 i 3 bez zmian

W art.4 i w dalszych, zamienić określenie służby na administrację

art.5 należałoby pozostawić w dotychczasowym brzmieniu. Uzgodnienia sejmowe potraktować jako niebyłe.

Cały rozdział 2 i dalsze powinny mieć wymienione pojęcie służby na administrację i do tej administracji należałoby wprowadzić kancelarie miernicze wykonujące zadania z upoważnienia i w imieniu administracji geodezyjnej. Osoby prowadzące kancelarie powinny wrócić do historycznego tytułu Mierniczego Przysięgłego. Z tą formą środowisko i otoczenie musi się jednak oswoić. Aby było wiadomo o co chodzi zachęcamy do lektury Komentarza nr 8.

Art.6 w brzmieniu sejmowym został w międzyczasie wprowadzony w życie.

Natomiast art.6a wymaga przeredagowania pod kątem eliminacji pojęcia służby geodezyjnej, zastąpienia jej administracją geodezyjną i wymienienia kancelarii mierniczych jako jednego z powierzonych jej elementów.

Z art. 7 wystarczy ust.1.Cała specyfikacja poszczególnych numerowanych i literowanych artykułów siódemki jest zbędna. Administracja ma wykonać zadania, a w jaki sposób, to może się mieścić w przepisie wykonawczym. Pozostawić by należało tylko art.7e

Art.8 należałoby przyjąć w brzmieniu sejmowym ale ograniczyć go do ust.1. Pozostałe skreślić.

Uzgodnione w Sejmie art. 9do 9c są zbędne i w zupełności wystarczy obecne brzmienie art.9.

Art.10a sejmowy należałoby skreślić od ust.8 do końca a ust. 2-7 przenieść do art.5

Art.11 do 19 należałoby zachować w obowiązującym brzmieniu, bez ulepszeń sejmowych.

Rozdział 4, art.20 do 26 wymagają przeredagowania, pod kątem wprowadzenia katastru nieruchomości. Do tego rozdziału należy przenieść rozdział 6 „Rozgraniczanie nieruchomości“ w obowiązującym brzmieniu i rozdział 8a „Numeracja porządkowa nieruchomości“, jak również czynności techniczne podziałów nieruchomości, oraz scaleń i podziałów w korelacji za scaleniami i wymianami gruntów.

Rozdział 5 art.27 i 28 powinny pozostać w treści uzgodnionej w Sejmie.

Rozdział 7 art.40 do 41a pozostawić w brzmieniu obowiązującym.

W obecnym brzmieniu może również pozostać rozdział 8, z tym, że po art. 42 należałoby dodać art.42 a, stanowiący, iż posiadanie uprawnień zawodowych z zakresu 2) jest warunkiem niezbędnym do utworzenia kancelarii mierniczej.

W konkluzji należy stwierdzić, że znaczna część ustaleń dokonanych w Sejmie nadaje się do wykorzystania. Równie wiele ustaleń istniejących jest sprawdzonych przez czas i może być adaptowana w nowym prawie. Brakuje natomiast części katastralnej, która w naszych uwarunkowaniach historycznych i prawnych jest kluczowym wyznacznikiem funkcjonowania geodezji.

Proponowanie zapisów katastralnych, w sytuacji kiedy trwa ożywiona dyskusja na temat tego, co właściwie w warunkach polskich należy pod tym pojęciem rozumieć, jest bardzo ryzykowne.

Wiele na ten temat napisano w komentarzach GISPOL-u, głównie jako przedruki z powojennych Dzienników Urzędowych GUPK. Można by też spróbować zaadaptować rozwiązania brandenburskie sprzed zaledwie 10 lat, czyli stosunkowo świeże, które anulowały przepisy z lutego 1794 r., czy te o uproszczeniu i ujednoliceniu katastrów i geodezji z 30 września 1944 r. Ustawa brandenburska stanowi np. w § 14 o celu katastru w sposób następujący:

1. Powinien być prowadzony kataster nieruchomości. Nieruchomościami w rozumieniu ustawy są nieruchomości gruntowe i budynkowe.
2. Kataster nieruchomości jest zapisem stanów faktycznych i prawnych nieruchomości.
3. Kataster nieruchomości jest urzędowym spisem nieruchomości gruntowych w rozumieniu ustawy o księgach wieczystych.

Równie zwięźle zredagowane są paragrafy następne: 15. o częściach składowych katastru i ich treści, 16. danych o właścicielu, 17. o sposobie korzystania z katastru, 18. o upoważnieniach do udokumentowania i uwierzytelniania, 19. o aktualizacji i odnawianiu katastru, 20. o ustalaniu granic, 21. o procedurach ustalania granic, 22. o oznaczaniu granic, 23. o procedurach oznaczania granic.

I to wszystko. Można to było już zrobić w 2000 i 2001 r. kiedy ogromne zespoły GUGiK często jeździły do Niemiec po nauki ale widocznie właściwy czas dopiero nadszedł.