Komentarz 85 (129/08)

8 września 2008 r.

Opinia do projektu ustawy o infrastrukturze informacji Przestrzennej

Stowarzyszenie GISPOL przedstawiło następującą opinię do projektu ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej:

Stowarzyszenie GISPOL powołane w 1996 r. w celu między innymi integracji polskich zamierzeń geoprzestrzennych z europejskimi, od 1997 r. brało udział, najpierw w projektach badawczo rozwojowych przygotowujących inicjatywę INSPIRE (PANEL_GI, ABDS) a potem w procesie jej tworzenia i uzgadniania; dobrze zatem zna motywy i cel dyrektywy.

Być może mieści się to w projektach przepisów wykonawczych, które powinny towarzyszyć projektowi ustawy, ale przepisów tych nie dołączono.

Z konieczności zatem dalsza część opinii ma charakter wybiórczy.

1. W art.1 ust.2 nietrafnie powołano się na zasady „o których mowa w ust.1“, gdyż są one dopiero formułowane w ust.2

2. Art.2 jakkolwiek jest wierną kopią dyrektywy, w warunkach polskich, gdzie własność intelektualna organów publicznych jest słabo chroniona (zwłaszcza w geodezji) wydaje się powinien być bardziej rozbudowany

3. W art.3 pkt.1 obiekcje wzbudza definicja „danych przestrzennych“, która jakkolwiek wiernie skopiowana z polskiego tłumaczenia dyrektywy, nie oddaje wiernie sensu definicji źródłowej. Powodem jest wieloznaczność słowa „położenie“ w języku polskim

4. W art.3 pkt.2 chyba nadmiernie rozbudowano sens geoportalu, jako „systemu teleinformatycznego wykorzystującego środki komunikacji elektronicznej“, czym też jest, ale nie tylko. W geoportalu mieszczą się ściśle określone treści, które z definicji wyparowały. W oryginalnym tłumaczeniu dyrektywy geoportal INSPIRE oznacza witrynę internetową zapewniającą dostęp do usług, gdzie i nazwa i treść sprowadzają geoportal do właściwych rozmiarów

5. W art.3 pkt.3 mieści się definicja infrastruktury informacji przestrzennej, czyli tytułu ustawy. Treść definicji poważnie różni się od zamieszczonej w dyrektywie, próbując przesadnie scentralizować gospodarowanie danymi przestrzennymi w sposób znany z innej epoki. Jeśli setki gremiów stanowiących i opiniujących Unii Europejskiej uznało, że infrastruktura informacji przestrzennej oznacza metadane, zbiory danych przestrzennych oraz usługi danych przestrzennych; usługi i technologie sieciowe; porozumienia w sprawie wspólnego korzystania, dostępu i użytkowania oraz mechanizmy kontroli i monitorowania, procesy i procedury ustanowione, stosowane lub udostępniane zgodnie z dyrektywą, to ograniczenie definicji do zbiorów danych, usług, środków technicznych i procedur udostępnianych przez organy publiczne nie jest uproszczeniem definicji a zawłaszczeniem kompetencji, tym bardziej, ze kolejne definicje są skopiowane z dyrektywy, praktycznie bez zmian, łącznie z nieszczęsną kalką „położenia“ (patrz uwaga 3) przy definiowaniu obiektu przestrzennego w punkcie 6.

6. W art.3 pkt.7 zdumiewająca jest definicja organu publicznego. Jest nie tylko kompletnie różna od definicji zamieszczonej w dyrektywie, przy czym na definicji infrastruktury i organu publicznego opiera się cały sens dyrektywy, ale jest co najmniej udziwniona także warunkach polskich, bo nie każdy organ publiczny gromadzi, aktualizuje lub udostępnia dane przestrzenne

7. W art.3 pkt.10 niepokojące jest przywołanie definicji „rejestru publicznego“ i późniejsze jego użycie w tekście, co znacznie wykracza poza brzmienie dyrektywy INSPIRE. Dyrektywa w założeniu sięga tylko do danych geoprzestrzennych, bez wiązania ich z danymi opisowymi powiązanymi pośrednio. Dokonany zapis wkracza głęboko w sferę dóbr osobistych, co nie było i nie mogło być przedmiotem dyrektywy środowiskowej.

8. W art.3 pkt 12 słusznie dodano ponad tekst dyrektywy definicję usług danych przestrzennych, gdyż pojęcie jest niezbyt rozpowszechnione a tłumaczenia norm ISO w tym względzie wyraźnie opóźnione, natomiast niesłusznie przypisano programom komputerowym inteligencję. Usługi to operacje, które mogą być wykonywane „przy użyciu“ programów komputerowych a nie „przez“ programy

9. Art. 4 ustawy jest mocno zubożonym artykułem 4 dyrektywy. Na przykład:

- w ust. 2 art.4 Dyrektywy jest mowa o tym, że w przypadkach, kiedy większa liczba identycznych zestawów danych jest w posiadaniu bądź jest przechowywana w imieniu różnych organów publicznych, niniejsza dyrektywa ma zastosowanie jedynie do wersji referencyjnej, z której uzyskano pozostałe kopie.

W ustawie natomiast stwierdzono, że przepisy ustawy mają zastosowanie do wersji źródłowej zbioru danych. Wersja źródłowa niekoniecznie musi być referencyjną.

Pominięto w ustawie kolejne dwa ustępy z dyrektywy:

ust 3. Niniejsza dyrektywa obejmuje również usługi danych przestrzennych odnoszące się do danych zawartych w zbiorach danych przestrzennych określonych w ust. 1.

ust. 4. Niniejsza dyrektywa nie wymaga zbierania nowych danych przestrzennych.

Nie zamieszczono też ustępów:

6. W drodze odstępstwa od ust. 1, niniejsza dyrektywa obejmuje dane przestrzenne znajdujące się w posiadaniu lub przechowywane w imieniu organu publicznego działającego na najniższym szczeblu administracji państwa członkowskiego, wyłącznie gdy w państwie członkowskim istnieją przepisy ustawowe lub wykonawcze przewidujące ich zbieranie lub rozpowszechnianie.

7. Opis istniejących tematów danych przestrzennych określonych w załącznikach I, II i III może być dostosowany zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą określoną w art. 22 ust. 3 w celu uwzględnienia zmieniającego się zapotrzebowania na dane przestrzenne dla celów polityk wspólnotowych, które mają wpływ na środowisko.

Zwłaszcza pominięcie ust.6 podkreśla centralistyczne tendencje w zaproponowanej w ustawie definicji infrastruktury.

10. Art.5 ust.3 pkt.2 wbrew dyrektywie przesądza o odpłatności za korzystanie z danych i usług. W dyrektywie jest wyraźne zastrzeżenie o odpłatności, gdy ma to zastosowanie, czyli pozostawiony został margines danych i usług nieodpłatnych.

W odniesieniu do art. 5 Dyrektywy, mieści się w nim postanowienie, iż Przepisy adaptujące dyrektywę w poszczególnych krajach powinny uwzględniać stosowne, istniejące normy oraz potrzeby użytkowników, w szczególności w odniesieniu do metadanych weryfikacyjnych.

Tego w projekcie ustawy nie odnaleziono.

11. W rozdziale 3 „Interoperacyjność zbiorów i usług danych przestrzennych“ odpowiadającym artykułom 7 do 10 dyrektywy pominięto wymagania art.8 dyrektywy stanowiące, iż:

1. W przypadku zbiorów danych przestrzennych odpowiadających jednemu lub większej liczbie tematów wymienionych w załączniku I lub II, przepisy wykonawcze, przewidziane w art. 7 ust. 1, powinny spełniać warunki określone w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu.

2. Przepisy wykonawcze dotyczą następujących aspektów danych przestrzennych:

a) wspólnych ram służących niepowtarzalnej identyfikacji obiektów przestrzennych, w których mogą zostać zastosowane identyfikatory w ramach systemów krajowych, aby zapewnić ich wzajemną interoperacyjność;

b) związku pomiędzy obiektami przestrzennymi;

c) kluczowych atrybutów oraz odpowiednich wielojęzycznych słowników zwykle wymaganych dla polityk, które mogą oddziaływać na środowisko;

d) informacji o czasowym wymiarze danych;

e) uaktualniania danych.

3. Przepisy wykonawcze są opracowywane w sposób zapewniający spójność pomiędzy elementami informacji odnoszącymi się do tego samego położenia lub pomiędzy elementami informacji odnoszącymi się do tego samego obiektu przedstawionego w różnych skalach.

Należy przypuszczać, iż wszystko to mieści się w projekcie przepisów wykonawczych, do których jednak nie mamy dostępu, chociaż patrząc na likwidację ust.1 art.4 pgik można co do tego mieć wątpliwości, gdyż z dalszej treści ustawy wynika, że autorzy wyraźnie unikają ustaleń ust.2, a zwłaszcza 3 art.7 dyrektywy.

12. Pozostałe ustalenia ustawy do rozdziału 6 włącznie są dość wierną adaptacją dyrektywy do warunków polskich. Podobnie i trzy załączniki, które w większości operują kopiami tekstów z polskiego tłumaczenia dyrektywy unijnej z wyjątkiem trzech, za to fundamentalnych i najbardziej kosztownych tematów z załącznika pierwszego:

13. Nietrafny jest punkt 4 załącznika 1 traktujący jednostki administracyjne jako jednostki podziału administracyjnego RP. Zapis w dyrektywie brzmi następująco:

4. Jednostki administracyjne

Jednostki administracyjne, dzielące obszary, na których państwa członkowskie mają lub wykonują uprawnienia jurysdykcyjne, dla celów sprawowania władzy na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym, oddzielone granicami administracyjnymi. Akurat uprawnienia jurysdykcyjne w Polsce choć pokrywają się z granicami administracyjnymi to nie pokrywają się wprost z podziałem administracyjnym

14. Nietrafny jest punkt 5 zał.1 Adresy, który dane adresowe traktuje jako: nazwę ulicy, numer budynku i kod pocztowy. Zapis w dyrektywie stanowi: Lokalizacja nieruchomości na podstawie danych adresowych, zazwyczaj nazwy ulicy, numeru budynku, kodu pocztowego. Jest to słuszniejsze, bo likwidacja numeracji w ramach wsi jeszcze jakiś czas potrwa.

15. Wątpliwości budzi definicja działki ewidencji gruntów, gdyż byłaby już czwartym pojęciem wprowadzanym do obiegu. Obok ujętego w dyrektywie: Obszary określone na podstawie rejestrów katastralnych lub ich odpowiedników, funkcjonują jeszcze definicja z rozporządzenia ewidencyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Godzi się zwrócić uwagę na sposób opisu działki w dyrektywie, z którego wynika że władze unijne interesuje tylko kształt katastralny i nic ponadto

16. Problem zaczyna się w rozdziale 7: Zmiany w przepisach obowiązujących. Zaproponowane zmiany tworzą pod względem merytorycznym całkowicie nową ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne i mimo, iż dotyczą tylko kilku artykułów, to całkowicie zmieniają sens pozostałych

17. Najbardziej szokująca jest likwidacja ust.1 art.4 pgik, który dla przypomnienia brzmi: „Dla obszaru całego kraju sporządza się i aktualizuje ewidencję gruntów i budynków, mapę zasadniczą oraz mapy topograficzne, stanowiące podstawę do wykonywania innych rodzajów map.“ To jest przymus aktualizacji i generalizacji, nieosiągalny dla większości krajów europejskich, co między innymi wywołało dyrektywę INSPIRE. I w momencie jak Europa się tego domaga, my rezygnujemy (wbrew dyrektywie!). > Tworzymy bazę państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziału terytorialnego kraju, która powinna być pochodną bazy ewidencji gruntów (bazy te rozjechały się jak CERCO pilnie potrzebowała przybliżoną ewidencję granic). > Tworzymy bazę obiektów topograficznych, obiektów które w myśl likwidowanego art.4 ust.1 powinny być zgeneralizowaną treścią mapy ewidencji gruntów i budynków. > Tworzymy bazę obiektów ogólnogeograficznych w oderwaniu od danych źródłowych. Do tego ogromne ilości standardowych map, zapewne jako drukowane nakłady z prowadzonych baz danych. Dla zrozumienia myśli przewodniej tego projektu niezbędne są projekty przepisów wykonawczych, a najlepiej spotkanie z autorami, gdyż na pierwszy rzut oka przepis wydaje się niegospodarny i technicznie nieuzasadniony

18. W art. 22 pkt.1) Niepokojące jest nagłe zlikwidowanie opracowań klasycznych, których nigdy, jak chociażby szkiców podstawowych, nie uda się całkowicie zlikwidować

19. W art. 22 pkt 2) Wysoce niepokojące jest odgrzanie instytucji porozumień, których skutki z projektu Phare pozostały nierozliczone do dziś. Osiągnięte rezultaty też

20. Najbardziej dotkliwy jest art.22 pkt.6, przewidujący wymianę wszystkich podstawowych geodezyjnych przepisów wykonawczych, co oznacza faktyczną likwidację geodezji na rzecz bliżej nieokreślonej infrastruktury danych przestrzennych

21. Potwierdzeniem irracjonalności założeń projektu jest art.22 pkt 8) wprowadzający do Prawa geodezyjnego nowy art. 24b, który pod nowym szyldem jest niczym innym, jak nieco przekształconym pomysłem Centralnej Agencji Katastralnej. Gdyby nie doprowadzono do rozkojarzenia ewidencji gruntów z księgami wieczystymi pomysł może i byłby sensowny a tak kosztem setek milionów złotych (budżet + starostowie w ramach porozumień) ma powstać teleinformatyczny system przelewania z pustego w próżne, który ma umożliwiać:

- monitorowanie spójności i jakości danych ewidencji gruntów i budynków, na ogół dobrze rozpoznanych i trzeba je po prostu poprawiać, a monitorować się będą same,

- wymianę danych między ewidencją a innymi systemami, co przy użyciu SWDE nie sprawia kłopotu tym, co nie wiązali systemu sznurkami przy każdorazowym przerzucie, a co, niestety, ma miejsce u największych potentatów aspirujących do totalnego monopolu,

- dokonywanie przez Księgi Wieczyste sprawdzeń oznaczania nieruchomości, co w skali lokalnej dokonuje się już dawno u tych co chcą i odwzajemniają dostęp do danych, a nie udaje się i nie będzie udawać tym, co działają według coraz powszechniejszej zasady: co twoje to i moje, a moje nie rusz!

- weryfikację danych egib z PESELEM i REGONEM, co podstawowe jednostki samorządu terytorialnego załatwiły już dawno, bo są źródłem tych danych,

- udostępnianie upoważnionym podmiotom danych egib. Ci najbardziej zainteresowani, usiłujący doprecyzować roszczenia, formalnie ich nie dostaną ale się starają,

- prowadzenie analiz przestrzennych w skali większej niż powiat i tu powinien WINGiK otrzymać zezwolenie na wykorzystanie do tego celu przechowywanych kopii zapasowych.

Wszystko to ma się odbywać na tych niezsynchronizowanych danych, które w najlepszym przypadku, na terenach pokatastralnych rozjeżdżają się o 20%, na ogół zaś o ponad 80%

22. Jak stanowi ust.2 art.24b starostowie zapewnią przesył danych do centrali, a według ustępu 3. udostępnianie danych centrali ma być nieodpłatnie, ale centrala według art.5 ust.3 pkt.2 ustawy ma udostępniać dane tylko odpłatnie. Resztę zgodnie z ust.4 załatwi rozporządzenie, przygotowane chyba już w sierpniu 2005 r. kiedy to przepadła pierwsza ustawa o agencji katastralnej, oczywiście pod inną nazwą

23. Art.22 pkt 9) stanowi o zmianie art.40 Prawa gik to jest o likwidacji zapisu o odpłatności danych, po to aby go w nowym brzmieniu powtórzyć, znacznie tylko rozszerzając listę instytucji upoważnionych do nieodpłatnego otrzymywania danych ewidencyjnych

24. Dalej są dalsze upoważnienia do wydania przepisów wykonawczych, które całkowicie zbędną czyni ustawę prawo geodezyjne, którą z nie wiadomo jakiego powodu zastępuje ustawa o infrastrukturze danych przestrzennych zabierając geodetom wszystkie prerogatywy a pozostawiając w ustawie prawo geodezyjne odpowiedzialność za zmajstrowane dane, zwłaszcza te przekonwertowane w ramach ZSK czy ZSIN jak kto woli.

Bardzo dobrze się stało, że nowy Główny Geodeta Kraju zdecydowała się tak szybko tekst ustawy opublikować, bo jeszcze można wskazać siły, które zainspirowały zdumiewającą konwersję dyrektywy INSPIRE. W projekcie ustawy mieszczą się żywcem przejęte sformułowania z ustawy z 2004 r., z 2005 r., a potem z rozporządzenia wykonawczego z sierpnia 2005 r., którym próbowano przemycić to, co nie udało się załatwić w ustawie.

Tyle, że zapisy powyższe z dyrektywą INSPIRE mają niewiele wspólnego.

Można odnieść wrażenie, że adaptacja dyrektywy INSPIRE ma odegrać rolę lokomotywy dla Agencji Katastralnej, z którą akurat ta dyrektywa nie ma nic wspólnego.

Agencja, owszem mogła być przedmiotem ustawy o systemie katastralnym, którą wobec Unii Europejskiej zobowiązaliśmy się wprowadzić (przed siedmioma laty!) ale tamta ustawa jakoś się zdematerializowała.