Komentarz 87 (131/08)

22 września 2008 r.

1. INSPIRE a KKK(K)

Po ubiegłotygodniowym zapachowym temacie związanym z oczyszczaniem wód wypada diametralnie zmienić klimat i przejść do aromatów czystego środowiska, które zapewnić ma wdrożenie dyrektywy INSPIRE.

Dodajmy, dyrektywy środowiskowej INSPIRE, która wywołana została dla potrzeb zachowania środowiska naturalnego. Pod szyldem tej dyrektywy ukazał się projekt nowelizacji prawa geodezyjnego i kartograficznego, który z uwagi na gilotynę 15 maja 2009 r. ma szansę wejść w życie po szybkiej ścieżce legislacyjnej. Zgodnie bowiem z dyrektywą do 15 maja 2009 r. ma być opracowany przepis krajowy wdrażający dyrektywę.

Stąd też temat dyrektywy przewijał się bez przerwy podczas Kaliskiej Konferencji Katastralnej (KKK a być może KKKK o czym za chwilę).

Wypada w tym miejscu przypomnieć o nadrzędności przepisów unijnych nad krajowymi, które nie mogą być sprzeczne z unijnymi. Do tego zobowiązaliśmy się wstępując do Unii Europejskiej pod rygorem sankcji ekonomicznych - vide problem polskich stoczni.

Dyrektywa w hierarchii przepisów unijnych jest na drugim miejscu. Na pierwszym są rozporządzenia odpowiadające naszym ustawom, a dyrektywy, to coś w rodzaju naszych rozporządzeń. Ponad nimi na wzór naszej Konstytucji jest traktat z całym szeregiem zasad (np. swobód wspólnotowych: przepływu towarów, osób, przedsiębiorczości, świadczenia usług itp.), z którymi żaden przepis nie może być sprzeczny. Są także wyniki negocjacji dotyczące akcesji Polski do Unii Europejskiej, z których dla naszej branży istotny jest wynegocjowany okres przejściowy zakupu ziemi rolnej i rezydencji przez cudzoziemców oraz udzielanie pomocy publicznej z zakresu ochrony środowiska, a ponadto wsparcie unijne dla IACS-u w okresie pierwszych 3 lat, które właśnie minęły, co oznacza, iż system powinien był osiągnąć pełną operacyjność. Zapewne też tak się stało, warto jednak popatrzeć na to co zostało zbudowane, abstrahując od napastliwych enuncjacji prasowych, że ktoś tam coś dał lub chciał dać, a kogoś za te domniemane transakcje przymknięto.

Otóż ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz wniosków o przyznanie płatności czyli ustawa o IACS, powołuje się na:

- Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników,

- a także na rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003.

Z punktu widzenia geodezji obydwa rozporządzenia są znacznie wyższe rangą od dyrektywy INSPIRE i dotyczą geodezji bezpośrednio w odróżnieniu od dyrektywy INSPIRE, która też wiąże się z geodezją ale w sposób znacznie luźniejszy od aktów wymienionych na wstępie.

Weźmy dla przykładu taką publikację z dodatku Infrastruktura do Rzeczpospolitej z 9 września br (str.V) gdzie zamieszczono mapkę „Złoża węgla brunatnego z elementami ich waloryzacji“, z której wynika, że z uwagi na udokumentowane złoża w ilości 40 161 mln Mg trzeba będzie przeryć 1/4 Polski, przypuszczalnie dla zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego Europy. I tę mapkę opatrzono podpisem „Aktualne dane na temat zasobów złóż węgla brunatnego są - zgodnie z dyrektywą INSPIRE Komisji Europejskiej - corocznie publikowane w „Bilansie zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce“, wydawanym przez Państwowy Instytut Geologiczny na zlecenie Ministerstwa Środowiska oraz na www.pgi.gov.pl“.

I taki właśnie jest główny sens dyrektywy INSPIRE, a czy zamieszczone w systemie informacje będą przesunięte 1 km wte czy wewte, to bez znaczenia. Porównywaliśmy już opracowania PIG z geodezyjnymi opracowaniami źródłowymi, stwierdzając, że w opracowaniach PIG-owskich chodzi głównie o treść (przybliżoną) a dokładność jest elementem drugorzędnym.

O w miarę pełną treść i zachowanie przybliżonego kształtu chodzi też decydentom unijnym. Sprawy dokładnościowe i prawne będą, być może ważne w bardzo odległej przyszłości. Na razie chodzi o to aby dane były.

W dyrektywie jest wprawdzie mowa o działkach katastralnych, ale jako o obszarach określonych na podstawie rejestrów katastralnych lub ich odpowiedników, co może np. oznaczać wektoryzowane mapy katastralne.

Zamierzone efekty dyrektywy mają zatem charakter orientacyjny, poglądowy. Mają dać wyobrażenie o stanie środowiska, zbytnio w to środowisko nie ingerując, zatem uproszczona topograficzna baza danych czy baza danych ogólnogeograficznych konweniuje z założeniami dyrektywy i wyczerpuje oczekiwania władz unijnych.

W zestawieniu z bazą katastralną i bazą granic administracyjnych, a zwłaszcza z regułami sztuki geodezyjnej relacje te nieco się zmieniają i wywołują uzasadnione obiekcje. Nie ulega jednak wątpliwości fakt, że dane należy pozyskiwać, że powinny one być spójne i powszechnie dostępne. Zatem wykorzystanie dyrektywy dla unowocześnienia prawa geodezyjnego i kartograficznego jest w pełni zasadne i taki też był generalny wydźwięk prezentacji i dyskusji podczas KKK.

2. IACS to jednak całkiem inna bajka!

Dyrektywę INSPIRE znacznie wyprzedziły unijne ustalenia o zintegrowanym systemie informacji i kontroli, znanym obiegowo pod akronimem IACS.

Rodził się IACS w czasach jak jeszcze nie byliśmy w Unii Europejskiej. Teksty trudno osiągalnych przepisów dostępne były tylko w języku angielskim. Zdani byliśmy na nieoficjalne tłumaczenia i wierzenia na słowo, że tak musi być. Ale te czasy minęły. Język polski jest obecnie oficjalnym językiem Unii i każdy może sobie przeczytać w prawie unijnym, że:

„System identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art.20 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 będzie stosowany na poziomie działek referencyjnych, takich jak działka katastralna...“

„Państwa Członkowskie zapewnią wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych... dostarczenie dokumentów określonych przez właściwe władze, które umożliwią zlokalizowanie oraz zmierzenie każdej działki rolnej. GIS będzie działał na podstawie krajowego systemu geodezji“.

„...przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równoważną dla map w skali 1:10000“. (Podkreślenia autora komentarza).

„...działki powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku...“

I co najważniejsze:

„Uprawnienia do płatności mogą zostać przeniesione w drodze sprzedaży lub innego przeniesienia o charakterze ostatecznym...“

A także:

„Uprawnienie z tytułu odłogowania związane z hektarem kwalifikującym do uprawnienia z tytułu odłogowania daje prawo do płatności kwoty ustalonej przez uprawnienie z tytułu odłogowania“ (Przy czym powierzchnia gruntów odłogowanych nie może być mniejsza niż 0.1 ha oraz grunty takie nie mogą być węższe niż 10 m. a Państwa Członkowskie mogą zaakceptować 5 metrów i 0.05 ha, co wskazuje na oczekiwaną skalę dokładności).

Jakkolwiek są to tylko wybrane cytaty, którymi można udowodnić każdą, najbardziej karkołomną tezę, to jednak one istnieją i mogą np. oznaczać, że prawodawca unijny (cytaty pochodzą z cytowanych wcześniej rozporządzeń Rady i Komisji (WE) nr 1782 z 29 września 2003 r. i nr 796 z dnia 21 kwietnia 2004 r.) nie miał raczej na myśli tworzenia jakiegoś nowego tworu przestrzennego określonego mianem działek rolnych, oznaczających uprawy w danym roku, a najnormalniejszą ewidencję gruntów czy kataster nieruchomości o takiej strukturze jaka obowiązuje w Polsce, z klasami i użytkami, a nawet powiązanej z ustawą o ochronie gruntów rolnych, bo w załączniku nr IV do rozporządzenia 1782, w zasadach dobrej kultury rolnej jest mowa o „utrzymywaniu poziomów substancji organicznej gleby poprzez zastosowanie odpowiednich środków“.

Jeśli prawodawca przewidział możliwość sprzedaży uprawnień do płatności lub innych przeniesień o charakterze ostatecznym, to raczej nie miał na myśli powierzchni zasiewów a posiadaczy dysponujących uprawnieniem do dokonania stosownego oświadczenia woli. Oznaczałoby to, najnormalniejszy obrót nieruchomościami rolnymi, obrót podlegający ujawnieniu w księgach wieczystych, według zasad polskiego systemu prawnego.

Byłyby to zatem symptomy wskazujące na to, iż nadszedł chyba czas, aby w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostawić tylko ewidencję zwierząt gospodarskich, a treści katastralne czy ewidencyjne, jak kto lubi, dotyczące gospodarstw czy nieruchomości rolnych przywrócić Głównemu Geodecie Kraju, który za to odpowiada i potrafi to fachowo zrobić.

Kolega dr Wojciech Zimnoch w szeregu publikacji zamieszczonych w Przeglądzie Geodezyjnym (nr 5 i 10 z 2004 r., nr 4 i 10 z 2005 r., nr 9 z 2006 r., nr 7 z 2007 r. i nr 4 z 2008 r.) zwrócił uwagę na nieporozumienia jakie może wywołać tzw. „działka rolna“, przede wszystkim jednak zwrócił uwagę na negatywne konsekwencje jakie może wywołać uprawianie działalności geodezyjnej przez nieprofesjonalistów.

Uważamy, że naprowadzone obiekcje są w dużym stopniu uzasadnione. Tak zwana „uprawowa działka rolna“ słuszna dla krajów nie posiadających katastru, jak np. Grecja i Bułgaria, nie w pełni pasowała do warunków polskich. Oddała znajomość rzeczy przez tłumacza ale nie oddała ducha czy intencję prawodawcy. A poza tym jeśli prawodawca zastrzega się, że GIS dla celów IACS będzie działał na podstawie krajowego systemu geodezji, to w geodezji obowiązują określone standardy, które nie mogą być dowolnie interpretowane nielegalnymi instrukcjami, jak np. instrukcją G-5 czy wytycznymi technicznymi, które w systemie standardów się nie mieszczą, choć być może, powinny.

Trzeba jednak wyraźnie przyznać, że jak na rozruch ogromnej, jednolitej dla całego kraju akcji, jaką niewątpliwie był IACS, zrobiono bardzo dużo, czego wyrazem jest łatwy dostęp do aktualnej ortofotomapy czy do zwektoryzowanych map ewidencyjnych, które jakkolwiek w szeregu przypadków z ewidencją gruntów mają mało wspólnego, to jednak stworzyły warunki do udostępnienia informacji o terenie w Internecie. Przy pomocy bardzo prostych narzędzi, jak dokumentuje to np. adres www.polskiemiasta.pl każdy obywatel może w Internecie sprawdzić kształt nieruchomości zlokalizowanej pod określonym adresem. Objęcie takim systemem całego kraju jest możliwe w kilkanaście miesięcy i nie jest przedsięwzięciem kosztownym. A to oznacza, że stworzono warunki do społecznej kontroli treści zawartych w systemie informacji o terenie. Aż strach pomyśleć co by było, gdyby się tam jeszcze znalazły oznaczenia użytków stanowiące podstawę do wymiaru podatków. Kolejnym krokiem będzie możliwość sprawdzenia zapisów w księgach wieczystych, w tym rozjeżdżających się kształtów nieruchomości. I to jest również cel jaki wyznaczyła sobie dyrektywa INSPIRE. Najpierw ogólny wgląd w całość, a potem dojście do każdego detalu (obiektu) w terenie. Ten detal musi jednak być identyczny w różnych skalach, co tak dobitnie podkreślali w Kaliszu koleżanka Ludmiła Pietrzak i kolega Janusz Dygaszewicz.

W wyniku dyrektywy INSPIRE nadszedł zatem czas aby wrócić do normalności i skoncentrować w jednym ręku odpowiedzialność za kataster (księgi wieczyste), osnowy i mapy topograficzne na wzór tego, co zrobili nasi zachodni sąsiedzi (więcej o tym będzie w następnych komentarzach). Powołanie zachodnich sąsiadów jest uzasadnione umową twiningową, w której gorsecie szamoczemy się od 7 lat, a w której synchronizacja katastru i ksiąg wieczystych stała się fatamorganą.

Ten powrót do normalności wcale nie musi oznaczać centralnej Agencji Katastralnej, bo właśnie komputeryzacja umożliwia prowadzenie katastru w systemie baz rozproszonych dostosowanych do specyfiki danego terenu.

Obecne kierownictwo GUGiK zna dobrze omawiane systemy. Sejm wyszedł naprzeciw z ustawą o ujawnianiu w księgach wieczystych mienia publicznego. To nic innego jak powrót do katastru zsynchronizowanego z księgami wieczystymi. Wykonawcy geodezyjni, w wersji Prawa geodezyjnego według Federacji Wykonawców, wyrazili wolę połączenia katastru z księgami wieczystymi. Nie jest przy tym istotna realność zaproponowanej formy aneksji. Istotna jest wola środowiska zapisana w tej propozycji. Chyba bardziej sprzyjającej okazji do unormowania polskiej geodezji być nie może.

Zatem teraz albo nigdy.

Dyrektywę INSPIRE można przy okazji efektywnie wykorzystać, adaptując w pełni tekst unijny, jak zrobiono to z przepisami o IACS, ale wymieniać prawo geodezyjne na ustawę o infrastrukturze informacji przestrzennej nie wypada, przypominając stare powiedzenie o tabakierze i nosie. Po prostu podpowiadacze rozwiązań siódmego rozdziału projektu ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej nie nadążyli za duchem czasu.

Trzeba sięgnąć do ludzi, którzy wiedzą o co chodzi.

Np. kolega Zimnoch od 4 lat, jako jeden z nielicznych, dokumentuje mankamenty kontroli na miejscu. Nie jest istotne czy robi dobrze czy źle, ale to robi i można z nim podjąć dyskusję. Świetne, profesjonalne artykuły na łamach czasopism geodezyjnych zamieszczają Magdalena Durzyńska i Dariusz Felcenloben. Aż żal, że nie są członkami Stowarzyszenia GISPOL, bo znacznie wyższy mógłby być poziom naszych komentarzy.

Nowe kierownictwo GUGiK dało rozliczne przykłady, że chce wysłuchiwać opinii społeczności geodezyjnej i że chyba skończyły się czasy prawdy objawionej i znienacka narzuconej, jak miało to miejsce za poprzedników. W sobotę zakończyły się obrady XIII KKK (Kaliskiej Konferencji Katastralnej), które miejmy nadzieję przeistoczą się w KKKK, to jest konferencji nazwanych imieniem Wacława Kłopocińskiego, (o co jako Stowarzyszenie wnioskujemy), który ten cykl najpierw narad, potem konferencji stworzył, a który był mistrzem inicjowania i wymiany poglądów, wdrażanych następnie konsekwentnie w życie. A że był też byłym mierniczym przysięgłym, widział geodezję z normalnej, nieskażonej pseudonowoczesnością perspektywy. Trochę głosów w konwencji śp. Wacława już pojawiło się w Kaliszu. Miejmy nadzieję, że to główne polskie forum katastralne, które ma szansę przekształcić się w coroczną okazję wymiany poglądów, pozwoli odbić się geodetom od dna. Efektom tegorocznej konferencji poświęcimy następne komentarze.