9 października 2006 r.

Komunikat ZSK 35/06

Pierwsze dni rządów nowego Głównego Geodety Kraju jeszcze nie zaowocowały rewolucyjnymi zmianami ale pojawił się zwiastun nowego (wreszcie normalnego) kierunku geodezji jakim było pogorzelickie wystąpienie pani profesor Bogumiły Załęskiej-Świątkiewicz z Politechniki Wrocławskiej. Podczas tej konferencji było wiele dobrych wystąpień i referatowych i w trakcie dyskusji, nacechowanych wyczuwalną skalą oczekiwań od nowego kierownictwa geodezji, ale to jedno znakomicie przygotowane i wygłoszone wystąpienie pani profesor, każe wierzyć, że rychłe zmiany w geodezji są możliwe, o ile tylko Główny Geodeta zechce wykorzystać autentyczny diament upubliczniony przez kolegę Leszkę.

Pani profesor, przypuszczalnie geodeta i prawnik w jednej osobie, w prosty i wyjątkowo jasny sposób wyklarowała obecnym (oby za pośrednictwem niniejszego komunikatu znacznie większej liczbie odbiorców), że (następują cytaty z wypowiedzi pani profesor).

prawo geodezyjne opiera się na prawie cywilnym, a prawo cywilne jak wiadomo zajmuje się stosunkami majątkowymi pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Takimi podmiotami może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz osoba nie posiadająca osobowości prawnej, której przepisy taką podmiotowość prawną w stosunkach cywilno-prawnych przyznają. Dalej była mowa o stosunku cywilno-prawnym z występującymi uprawnieniami i obowiązkami, których źródłem są zdarzenia prawne (np.urodzenie, śmierć, rozwód), drugim źródłem jest norma prawna, która stanowi, że np. właściciel nieruchomości ma określone prawa, które wszyscy powinni respektować. Źródłem stosunku cywilno-prawnego będą też tak zwane tytuły prawne, np. akt administracyjny, nie tylko decyzja, takie jak np. akt nadania ziemi, akt uwłaszczenia, orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, postanowienie czy decyzja komisji uwłaszczeniowej czy zwykła decyzja administracyjna. Dalej tytułem prawnym jest umowa notarialna czy w ogóle akt notarialny, czyli umowa przenosząca własność, znosząca współwłasność, czyli zmieniająca stosunki własnościowe. Trzecim takim tytułem prawnym będzie orzeczenie sądu, postanowienie, wyrok, szeroko rozumiane orzeczenie sądu. Również może zmieniać stosunki cywilno-prawne akt określony przepisami prawa bankowego - bankowy tytuł wykonawczy.

Na tle realizacji uprawnień i obowiązków wynikłych z tych stosunków cywilno prawnych rodzi się odpowiedzialność cywilna, odpowiedzialność cywilna tych podmiotów, za (albo) niewłaściwe realizowanie tych stosunków cywilno-prawnych, które powszechnie powstają, też na podstawie umowy, czyli kontraktu, albo powstają na skutek czynów niedozwolonych. Jeśli ktoś nie realizuje tę umowę zgodnie z zasadami w niej określonymi i takie działanie, czy zaniechanie, to znaczy zaprzestanie działania, powoduje negatywne skutki w postaci uszczerbku w cudzym majątku, to wtedy ma miejsce odpowiedzialność cywilna. Jeśli ktoś prowadzi przedsiębiorstwo i dopuszcza się w trakcie realizacji jego zadań czynów powodujących uszczerbek w majątku to takie przedsiębiorstwo ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka prowadzenia takiej działalności. Czyn niedozwolony jest to taki czyn, który rodzi obowiązek naprawienia szkody. Musi zatem być działanie albo zaniechanie określonego podmiotu. Musi zaistnieć szkoda majątkowa i musi zaistnieć związek przyczynowy między zachowaniem się sprawcy a szkodą i jej rozmiarem.

Jeśli geodeta realizuje na podstawie umowy jakieś roboty, nie wywiązuje się z tej umowy w sposób należyty, a w umowie jest określona odpowiedzialność i kary umowne, to zapłaci kary umowne drugiej stronie. Ale jeśli ta druga strona poniosła szkodę przewyższająca wartość tych kar umownych, wtedy może dochodzić odszkodowania uzupełniającego do wysokości rzeczywiście poniesionej szkody, o ile udowodni że szkoda w takim rozmiarze powstała.

W czynach niedozwolonych są przypadki, które wyłączają lub ograniczają odpowiedzialność z tytułu czynów niedozwolonych. Są to stan wyższej konieczności, stan psychiczny wyłączający świadome kierowanie swoją wolą i obrona konieczna.

Jeśli chodzi o geodetów to czyny niedozwolone najczęściej są spowodowane działalnością zawodową przy robotach geodezyjnych polegających np. na zakładaniu osnowy, kiedy trzeba dokonać przecinki. Kiedyś jako załącznik do instrukcji GUGiK-owskiej obowiązywał protokół konieczności wycinki drzew, gdzie obok różnych informacji (jakie drzewo, okres klonowania itp.) było wypisane odszkodowanie. Ponieważ zawsze robi się rozeznanie terenowe przed rozpoczęciem roboty, to przygotowanie wycinki było wliczane w wartość robót geodezyjnych. Ale ponieważ jedni są bardziej zrównoważeni inni bardziej zapalczywi, to zdarzało się, że geodeta zamiast wyciąć jedno drzewo wyciął trzy. Konieczność była wycięcia jednego drzewa, za te dwa odpowiadał wykonawca.

Geodeta przy wykonywaniu robót geodezyjnych, każdy kto jest uczestnikiem stosunku cywilno-prawnego, ma obowiązek zachowania należytej staranności. Na skutek nie zachowania tego szeroko rozumianego pojęcia staranności ma miejsce odpowiedzialność cywilna, bo błędy w robotach na skutek nie zachowania należytej staranności powodują uszczerbek w cudzym majątku. Jeżeli zatem my przy prowadzeniu prac geodezyjnych nie wykażemy się należytą starannością, a jest ona w różnych pracach różna, to wtedy możemy liczyć się z ryzykiem ponoszenia odpowiedzialności cywilnej za spowodowanie szkody w cudzym majątku. I nawet nie ratuje nas tak zwane OC, jeżeli bowiem ma miejsce tak zwane rażące niedbalstwo polegające na tym, że nie spełniliście warunków wymaganych przy prowadzeniu robót, to wtedy OC nie działa, bo miała miejsce rażąca niestaranność lub rażące niedbalstwo. A co może być rażącym niedbalstwem? Np. nie wysłanie zawiadomień o rozprawie granicznej za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie sprawdzenie tożsamości, nie pobranie obydwu podpisów przy współwłasności małżeńskiej itp., a szkoda będzie polegała na tym, że geodeta będzie musiał robić całe postępowanie od nowa na własny koszt.

Dalej pani profesor przytoczyła przykład postępowania odwoławczego w sprawie o ochronę gruntów rolnych, gdzie strona zakwestionowała błędne użycia "ó" zamiast "u" w nazwisku. Sąd administracyjny uchylił decyzje organu i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przyjęły pisownię według okazanego dowodu osobistego, stwierdzając, że jeśli były rozbieżności to organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia prawidłowej pisowni nazwiska. Ponieważ wyrok spowodował lawinę dziwnych skarg poszkodowanego zbadano z pozytywnym skutkiem fakt, iż mieścił się on na liście ubezwłasnowolnionych, a zatem nie mógł być stroną. Takie rzeczy też trzeba mieć na względzie i był to przykład braku należytej staranności. I trzeba się liczyć z tym, że przez 30 lat coś takiego się nie zdarzy, a w 31 może się przydarzyć.

Zdaniem pani profesor szukamy zawsze odpowiedzi jednoznacznej, a zdarza się często, że takiej jednoznacznej odpowiedzi nie może być. Często pojawia się pytanie czy geodeta ma status funkcjonariusza publicznego. Według przepisów ogólnych, nie. Ale przepisy szczególne w niektórych sytuacjach przyznają geodecie ten przymiot funkcjonariusza publicznego, np. w sytuacji kiedy geodeta ma prawo sprawdzać tożsamość strony, kiedy żąda dokumenty formalno-prawne które są podstawą wydania decyzji administracyjnej, takim dokumentem będzie protokół graniczny. Jest to katalog spraw niezamknięty, spraw, które mogą wystąpić w przyszłości i nie można mówić, że geodeta nie jest funkcjonariuszem, bo on może mieć przymiot funkcjonariusza, o ile taki przymiot przyznają mu przepisy szczególne.

Ustawa z 89 r. stanowi może w sposób niezbyt precyzyjny, że jeżeli zaistnieje szkoda przy wykonywaniu robót geodezyjnych i kartograficznych to odpowiedzialność za szkodę jest realizowana za zasadach przewidzianych przepisami kodeksu cywilnego. Nie jest tam sformułowane czy dotyczy ona odpowiedzialności kontraktowej czy deliktowej, ale ponieważ jest tak ogólnie napisane to należy rozumieć, że dotyczy zarówno odpowiedzialności kontraktowej jak i deliktowej.

Jest taka zasada, o której należy pamiętać, że zawsze pierwszeństwo przed przepisem ogólnym ma przepis szczególny. Jeżeli przepis szczególny albo umowa stron stanowi inaczej, to strony stosunku cywilno prawnego wiąże to, co jest zapisane w umowie albo w przepisie szczególnym. A jeśli ani w umowie nie jest to jasno sprecyzowane, ani w przepisie szczególnym, to wtedy stosuje się przepis ogólny czyli przepisy kodeksu cywilnego. Stąd należałoby się zastanowić, czy w ustawie szczególnej jaką jest prawo gik nie należałoby wprowadzić jakiegoś ograniczenia od odpowiedzialności cywilnej, zawężającego odpowiedzialność geodety za spowodowane szkody ze względu na cele publiczne. Tego aktualnie nie ma.

Na zakończenie wykładu pani prof. przypomniała zasady, które obowiązują, nie tylko w prawie:

1. Prawo jest dla ludzi, a nie ludzie dla prawa
2. Nie oceniaj pochopnie, szukaj prawdy
3. Naucz się słuchać, nie tylko ludzi ale i tego co cię otacza
4. Nie bój się myśleć! Myślenie nie boli i nie tuczy
5. Pamiętaj, aby język nie wyprzedzał myślenia
6. Trzeba wiedzieć co się pisze, a nie pisać co się wie
7. Brak obowiązkowości jest arogancją wobec otoczenia
8. Umiar zdobi człowieka
9. Własna niemoc, bierność jest równie niebezpieczna, jak obca przemoc

Mamy nadzieję, że wiernie oddaliśmy ducha wypowiedzi pani profesor.

Niby zwykłe przypomnienie podstaw prawa cywilnego, które każdy z nas może się nauczyć. Dowcip polega na tym, że geodetów na ogół się tego nie uczy, czy nie uczyło, a przychodzi nam nadzwyczaj często i w różnorodny sposób stosować te zasady w praktyce. Nikogo nie zwalnia z odpowiedzialności nieznajomość prawa a kilkadziesiąt tysięcy stron dzienników ustaw i monitorów publikowanych rocznie skutecznie zniechęcają przed przyswajaniem sobie prawa. Chyba, że zrobi to ktoś w tak przystępny sposób jak pani profesor w Pogorzelicy.

To, że IPE jest postawione na głowie wynika z braku rozeznania przez autorów tych elementarnych zasad prawa cywilnego. Pretensje do byłego Głównego Geodety Kraju były głównie o to, że nie widział odpowiedzialności cywilnej za wadliwie przygotowane konwersje czy wektoryzacje, że instrukcja G-5 na której opiera się cały system IPE, jest w wielu miejscach sprzeczna i z ogólnymi zasadami prawa cywilnego i z przepisem szczególnym jakim jest prawo geodezyjne i z aktem wykonawczym jakim jest rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które w założeniu nie może być sprzeczne z ustawą delegującą. Takim jawnym naruszeniem rozporządzenia przez instrukcję jest np. §49 instrukcji naruszający § 3, 5 i 6 rozporządzenia.

Słowa pani profesor dla zdrowo myślącego odbiorcy były jak klapsy dla rozkapryszonego dziecka przypominające, że nawet brykanie ma swoje granice. O tych granicach zapomnieli zwłaszcza twórcy toczącego się zlecenia na konwersje i wektoryzację, doprowadzając do tego o czym w poprzednim komunikacie wspomniał kolega Piątkowski przytaczając przykład wejherowski.

Miejmy nadzieję, że nowy Główny Geodeta Kraju wykorzysta ogromną specjalistyczną wiedzę i praktykę pani profesor, zanim pani profesor będzie jako biegły sądowy rozchwytywana do spraw z tytułu odpowiedzialności cywilnej spowodowanych wprowadzeniem do ewidencji danych uzyskanych z projektu Phare 2003, tam gdzie mało czujni starostowie zdecydują się na ich wprowadzenie bez odpowiednich procedur.

W kolejnych komunikatach postaramy się przybliżyć punkt widzenia specjalistów zagranicznych na współczesny system katastralny, w tym zwłaszcza na podstawowy problem synchronizacji danych podmiotowych i przedmiotowych, który zdruzgotał Integracyjną Platformę Elektroniczą, zanim zaczęła funkcjonować.