30 października 2006 r.

Komunikat ZSK 38/06

Zaprezentowany w ubiegłym tygodniu model katastralny FIG wywołał wiele pytań i komentarzy. Pomijając trudną formę modelowania pojęciowego, do której trzeba będzie się powoli przyzwyczajać najczęstsze pytania dotyczyły:

• ograniczonych praw rzeczowych, których w ewidencji gruntów i budynków praktycznie nie ma,

• występowania oprócz pełnych działek także ich części,

• nowych pojęć działki służebnej i objętościowej,

• i oparcia całej konstrukcji geometryczno-topologicznej o udokumentowany punkt geodezyjny.

Najwięcej uwag wywołała jednak rozległa skala stanów faktycznych i prawnych wykazywanych w katastrze, z miejscowym prawem zwyczajowym łącznie. Jest to po prostu inny model katastru od tego, który za kataster uważa się w projektach prowadzonych przez GUGiK i jest to model docelowy, do którego wcześniej czy później będziemy musieli dojść. Zachęcamy do wypowiadania swoich uwag na ten temat na łamach "forum" naszej strony internetowej, które w uśpieniu oczekiwało na taką właśnie merytoryczną dyskusję, a licząc się z ogromem wątków, które się pojawią, podzielone zostało na działy tematyczne, które z pewnością doczekają się swego podsumowania i skierowania do właściwych adresatów.

Jak się to wszystko ma do obowiązującego nas prawa i projektów prowadzonych przez GUGiK? I to w sytuacji kiedy od miesiąca mamy nowego Głównego Geodetę Kraju (GGK ), a od kilku dni zmienione kierownictwo GUGiK?

Nowy GGK, jak zdążyliśmy się zorientować, zna prawo dobrze i z pewnością jako doświadczony urzędnik samorządowy nie dopuści do jego łamania lub nadużycia. A znalazł się w sytuacji wyjątkowo trudnej, gdyż przyszło mu realizować projekty, które powstały z wyraźnym naruszeniem prawa.

Wyjście ma w zasadzie tylko jedno: zminimalizować szkody! Oznacza to:

Jeśli tego nie dokonana w czasie, w którym mógł powziąć sprawy do wiadomości, to przejmie odpowiedzialność za ich powstanie.

Ad 1/ ¹⁾

Wypada więc wyjątkowo szybko zidentyfikować, gdzie, jak i które projekty GUGiK naruszyły polski system prawny. Zbadać trzeba wszystkie projekty, i te z grupy Phare i Geoportal i EULIS. Chyba tylko ASG takich emocji nie wzbudza. Projekty Phare były na tych stronach omawiane wielokrotnie. A o co chodzi w Geoportalu? Dokładnie o to samo, gdyż Geoportal nie jest typowym portalem, a zwykłą kontynuacją IPE zakamuflowaną dla niepoznaki pod inną nazwą. Oznacza to, że wszystkie błędy IPE zostały przemycone do kontynuacji.

Zatem rząd, reprezentowany przez Komitet Integracji Europejskiej (KIE), został celowo wprowadzony w błąd, co można zakwalifikować jako punkt pierwszy w grupie trzeciej, o czym za chwilę.

Wstrzymać trzeba w Geoportalu wszystko to, co związane jest z katastrem, którego nie ma i który na pewno nie powstanie w wyniku Geoportalu w obecnej postaci. Najpierw potrzebna jest ustawa o systemie katastralnym, a w jej wyniku pewne dane mogą zostać zakwalifikowane do udostępniania centralnie i On-Line, ale raczej nie pojedyncze wyrysy i wypisy. To mógł zaproponować ktoś, kto nie ma wyobraźni, nigdy nie zetknął się z polskim dokumentem katastralnym, ani z procedurami administracyjno - prawnymi. Aby jednak cokolwiek wstrzymać w projektach unijnych, trzeba to uzgodnić z donatorem. Głównym argumentem w takich uzgodnieniach może być wejście w kolizję z obowiązującym prawem, czyli to, co będzie przedmiotem omówienia w punkcie trzecim.

Ad 2/ ²⁾

Kontynuować trzeba wszystko to, co wchodzi w zakres europejskich geoportali, czyli cyfrowe modele terenu, topograficzne mapy rastrowe, mapy tematyczne hydrograficzne, sozologiczne, baza danych ogólnogeograficznych, zdjęcia satelitarne i lotnicze czy ortofotomapy cyfrowe. Dokładnie o tym co i jak ma być kontynuowane powinien się wypowiedzieć zespół niezależnych ekspertów, który o ile nam wiadomo już rozpoczął pracę, ale zespół nie może działać pod presją minut, gdyż pośpiech jest najgorszym doradcą. Może się okazać, że będzie tak jak z dowcipem o Marsjanach, którzy obserwowali proces tworzenia człowieka i nadziwić się nie mogli dlaczego w pewnej fazie twórcy się tak spieszą, jeśli potem długo trzeba czekać na efekt. Mieliśmy już podobny przykład z konkursem na Głównego Geodetę Kraju. Po błyskawicznym ogłoszeniu konkursu i zamknięciu listy kandydatów, w czasie prawie dziewięciu miesięcy oczekiwania na nominację zwycięzcy, podejmowano większość decyzji awansujących Geoportal. Wskazuje to na celowość zbadania tematu w ramach grupy trzeciej.

Wydaje się, iż w wyniku prac ekspertów podtrzymana zostanie celowość utrzymania sieci czy serwerów, ale w znacznie ograniczonych rozmiarach. Nikt nie kwestionuje potrzeby tlenu w powietrzu ale jego nadmiar może zabić lub co najwyżej złagodzić smród, jak wynikało to z eksperymentu z pewną cuchnącą rzeką (Emscher) w zagłębiu Ruhr.

Nie obejdzie się przy tym bez konieczności zrewidowania celów projektu w kierunku:

1. Przechowywania metadanych i danych dotyczących map topograficznych oraz ortofotomap.
2. Przechowywania metadanych katastralnych.
3. Szeroko rozumianej informacji o produktach kartograficznych.

Ad 3/ ³⁾

Zgłosić do prokuratora należałoby wszystkie przypadki naruszenia prawa wskazujące na działanie w celu osiągnięcia korzyści materialnej. Naruszeniem prawa jest niewykonywanie tego, co prawo nakazuje, lub wykonywanie ustaleń prawa w sposób sprzeczny z jego treścią. Obowiązujące źródła prawa dość dokładnie określają co to są prace geodezyjne, kto je może wykonywać i jakie zadania geodezja ma do wykonania. Ani IPE ani Geoportal w żadnej z tych kategorii się nie mieszczą, są co najwyżej pracami badawczo-rozwojowymi.

Jak wyżej już wspomniano, Geoportal został wywołany poprzez celowe wprowadzenie rządu w błąd. Geoportal, ani nie jest przedsięwzięciem użyteczności publicznej, ani przedsięwzięciem non-profit, ani przedsięwzięciem kwalifikującym się do sfinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Jest to zwykła praca badawczo-rozwojowa, która powinna być finansowana w innym trybie i tu sprawę zaniedbał KIE, który przepuścił naciągane przedsięwzięcie, a zadaniem prokuratora będzie sprawdzenie, kto odniósł korzyść majątkową na takim ustawieniu sprawy.

Punktem drugim z tej samej grupy są wielokrotne przypadki wprowadzenia w błąd w Studium Wykonalności leżącym u podstaw kontraktu. Pomijając infantylne przekłamania w rozdziale 1.1, w którym stwierdzono, iż GGK powołany jest na podstawie wypisów z własnych zarządzeń, czy zarządzenia nr 142 Prezesa RM w sprawie utworzenia jakiegoś tam zespołu, to przerażać musi hucpa sformułowana w rozdziale 1.3, gdzie stwierdzono, iż nie przewiduje się uczestnictwa partnerów, mimo iż cały projekt bazuje na materiale źródłowym stworzonym przez jednostki zewnętrzne, czyli potencjalnych partnerów.

A dalej w rozdziale drugim, zatytułowanym "Streszczenie, wnioski z analiz i podsumowanie" trudno jest znaleźć akapit, który by się nie mijał z prawdą.

Rozpoczynając od nowomowy "nowoczesnego repozytorium cyfrowej georeferencyjnej informacji przestrzennej", które nie wiadomo co oznacza, gdyż nigdzie w źródłach prawa nie występuje, to zaraz potem pojawia się "serwer gromadzący dane ze wszystkich "lokalnych - narodowych" serwerów, dedykowanych tylko w tym celu." I tu wymieniono projekt EULIS, który dotyczy zupełnie innych warunków organizacyjno-prawnych oraz projekt dyrektywy INSPIRE, która nie istnieje i długo jeszcze istnieć nie będzie z uwagi na oprotestowaną ingerencję w wewnętrzne sprawy poszczególnych krajów. Obydwa wymienione projekty mają charakter badawczo-rozwojowy, nie stanowią żadnej regulacji prawnej i nie wiadomo dlaczego właśnie one wymienione zostały jako podstawa osiemdziesięciomilionowego przedsięwzięcia. Środki EFRR przeznaczone są na zadania regulowane obowiązującym prawem.

Już jednak w podrozdziale 2.1.1 pojawiają się informacje wysoce kłamliwe i szkodliwe sugerujące jakoby w wyniku zrealizowania projektu można było uzyskać pełną i szybką informację o stanie prawnym nieruchomości. Żaden z fachowców biorących udział w radzie koordynacyjnej czy komitecie sterującym tego nie oprotestował, a przecież jest to niemożliwe, zwłaszcza w aspekcie przymiotnika pełny. Oczywistą nieprawdą jest użyte parę wierszy dalej stwierdzenie, że wszystkie te dane od dawna są gromadzone i przetwarzane w Ewidencji Gruntów i Budynków (pomijając fakt, iż ta druga praktycznie nie istnieje) i że stanowią one państwowy zasób katastralny. Przyrównując się do Europy wypadałoby wiedzieć, co to jest kataster w europejskim rozumieniu, a tego autorzy z pewnością nie wiedzieli pisząc dalej o IPE jako integrującej platformie elektronicznej centralnie gromadzącej dane katastralne, głównie w celu ich integracji i weryfikacji z innymi rejestrami państwowymi. Uwieńczeniem tej nieprawdy jest stwierdzenie, iż serwowanie przez Internet danych zgromadzonych w Geoportalu umożliwi pełen dostęp wszystkich uczestników rynku nieruchomości do wiarygodnej, kompleksowej informacji o nieruchomościach obejmującej swym zasięgiem cały kraj. To jedno zdanie powinno być przedmiotem trzeciego, odrębnego doniesienia do prokuratora, jako działania nacechowanego wyjątkowo złą wolą w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie ma żadnej możliwości serwowania wiarygodnej informacji o nieruchomościach dopóty, dopóki nie zostaną zsynchronizowane zapisy w ewidencji gruntów i w księgach wieczystych.

Równie nieprawdziwe jak poprzednie jest stwierdzenie z podrozdziału 2.1.3 jakoby dostęp do danych przestrzennych za pośrednictwem Internetu był możliwy tylko przez budowę platformy elektronicznej portalu, w związku z czym nie ma innych rozwiązań alternatywnych. Wiele takich już funkcjonuje i ma się dobrze.

Jednym z dziwniejszych sformułowań jest użyte w rozdziale 2.1.4, iż przygotowania do projektu trwają już od 2004 r. i są finansowane z budżetu państwa. Gdzie zatem były kontrole?

Jeszcze bardziej niefrasobliwe są ustalenia podrozdziału 2.1.5 zapowiadające, iż bez delegacji ustawowej w 16 ośrodkach wojewódzkich nastąpi ujednolicenie danych katastralnych, a stamtąd przesyłane będą do centralnej serwerowni. Podziwiać można autorów studium z jaką łatwością zastępują Sejm, Rząd, czy Ministrów w tworzeniu nowego prawa, gdyż w obowiązującym prawie takiej możliwości się nie przewiduje.

Konsekwencją takiej beztroski jest w podrozdziale 2.1.6 opis przyjętych rozwiązań technologicznych, w których bez zażenowania stwierdza się, iż infrastrukturę techniczną projektu stanowią przede wszystkim systemy informatyczne, sieci telekomunikacyjne i oprogramowanie a także odpowiedni sprzęt w serwerowniach. Autorom projektu żadne dane nie są potrzebne, mogą udostępniać byle co, aby tylko sprzedać systemy, sieci i oprogramowanie. Nawet operują pojęciem danych przestrzennych, które będą dołączane do danych katastralnych. Poziom wojewódzki, który nie ma żadnych uprawnień do importu danych z powiatowych i gminnych baz będzie odpowiedzialny za koordynację importu, a poziom centralny, który tym bardziej nic nie może zbierać poza rocznym wykazem gruntów, potrzebuje nowej struktury organizacyjnej i nowego sprzętu (centrum przetwarzania, serwery, macierz). System ma centralnie pobierać dane katastralne z bazy IPE-C, aby je udostępniać z portalu on-line. Te fanaberie, nie mieszczące się w polskim systemie prawnym nie spotkały się z żadnym sprzeciwem, a wręcz wymuszają kolejne przetargi.

W podrozdziale 2.1.7 autorzy już nie ukrywają, że jedynym ich celem jest umożliwienie przedsiębiorcom dostępu On-Line do danych katastru nieruchomości. Oni nie wiedzą, co to jest kataster, ale chcą mieć dostęp do danych. Chcą zainwestować dużo sprzętu, sieci, wszystkim, nawet tym do których nie mają żadnego władztwa, po to aby, jak pięknie wyłuszczono to w podrozdziale 2.1.8 zmniejszyć zużycie papieru, paliwa i szkodliwych emisji związanych z ruchem samochodowym.

Tego chyba nikt w KIE nie czytał, bo trudno przypuszczać, aby myślący człowiek takie kpiny przepuścił. A jednak, jak wynika to z rozdziału 2.2 GUGiK zażądał 80 mln PLN i chce je teraz wydawać.

Jako podstawę prawną systemu wymieniono projekt zmiany ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, który nigdy nie wszedł w życie. I to powinien być czwarty aspekt doniesienia do prokuratora. Jakim prawem w oparciu o nie istniejącą podstawę prawną wydaje się publiczne pieniądze? Czy tylko po to, aby kilka firm mogło zarobić? Jakie są powiązania między autorami projektu, a firmami które czerpią zyski?

Piątym aspektem zainteresowania prokuratora powinny być ujawnione w podrozdziale 2.4.3 zapędy urzędników z GUGiK do ingerencji w finanse starostów poprzez rozdział kwot budżetowych, przebudowy, remonty i prace adaptacyjne, centralne zakupy sprzętu, technologii, aplikacji dla starostów. To już nie tylko trąci korupcją, ale naruszeniem ustroju samorządowego w kraju. Jednostki terenowe, tak zapisano, będą odpowiedzialne przed GUGiK z wydatkowania przydzielonych środków, zwłaszcza w zakresie prac adaptacyjnych i modernizacyjnych związanych z przygotowaniem miejsc pracy.

Za parę tygodni zmienią się starostowie, przyjdą nowi i obawiamy się, że mogą się pożegnać bez zmrużenia oka z geodetami powiatowymi, którzy wpuścili ich w taki kanał.

Potem w studium wykonalności zamieszczono 16 stron ogólników z podręczników szkolnych, łącznie z takimi, ile to zawdzięczmy Business Centre Club oraz z prymitywnym przedrukiem strony 5 i połowy szóstej na stronę 27 i 28 pod innym tytułem.

I wreszcie opisane są dotychczasowe doświadczenia w projektach finansowanych ze środków unijnych i pomocowych. Są to Phare 2000, 2001 i 2003, Matra oraz Grant Banku Światowego. Są to aspekty numer sześć, siedem i osiem kwalifikujące się do zainteresowania prokuratora. Każdy z nich oddzielnie powinien być przedmiotem dogłębnego zbadania.

Projekty Phare z racji podjęcia dalszych etapów wdrażania w 183 powiatach, mimo iż pierwsze obiekty pilotowe wykazały, że przedsięwzięcie jest chybione i powinno było zostać na tym etapie wstrzymane. Potwierdził to jednoznacznie raport NIK. Potwierdziły to wcześniej raporty uczestników eksperymentu, interwencje Forum Geodetów Powiatowych, niezliczone interwencje starostów świadomych skutków realizacji źle przygotowanego przedsięwzięcia, wykonywanego w dodatku przez jednostki nieupoważnione do wykonywania prac geodezyjnych, na co GUGiK z niewiadomych powodów przymykał oczy.

Projekty Matra i Banku Światowego z racji sposobu zagospodarowania środków pomocowych, z racji podejrzanych procedur wyłaniania wykonawców, wbrew polskim przepisom o zamówieniach publicznych, a także z racji osiągniętych nieużytkowych efektów i transferu należności za wykonane prace, zwłaszcza do Australii, ale nie tylko.

Z tego względu jako dziewiąty przedmiotem zainteresowania powinien być także śląski RSIP, który sprawę wszczął i znaczną część badań prokuratorskich ma już przeprowadzonych. Powinny być wyjaśnione powiązane z RSIP-em tematy towarzyszące, takie jak np. Kaskada wraz z rolą IGiK w ich realizacji.

I jako dziesiąty najbardziej rozległy aspekt sprawy, to nieprzyjęte do zasobu operaty już zalegające na półkach w ośrodkach dokumentacji i te, które w najbliższym czasie będą spływać i też będą się w znacznej ilości przypadków kwalifikować do odłożenia na półkę.

Są to wszystko nieprawidłowo zużyte środki na prace geodezyjne zdefiniowane obowiązującym prawem. Różni zagraniczni donatorzy asygnujący środki pomocowe byli prawdopodobnie przekonani, że zostały one użyte w celu osiągnięcia wartościowych efektów użytkowych przewidzianych prawem i gwarantowanych przez państwo. A powstały zwykłe podróbki, jakich wiele na rynku, tyle, że rynkowe są w towarach, a omawiane w usłudze administracyjnej. Konsekwencją powstającej podróbki jest niszczenie tego co pozostało z polskiego katastru.

Podczas końcowych wystąpień warsztatów WPLA odbytych w ubiegłym tygodniu w Pradze Markus Seifert z bawarskiej Agencji Geodezji i Geoinformacji, stwierdził, że jeśli w jakimś kraju chce się wywołać wojnę domową, to wystarczy zniszczyć kataster.

Wierzymy, że nowe kierownictwo GUGiK, w którym znalazło się wiele osób znających kataster z autopsji, odwróci niekorzystne trendy. Nie będziemy w tym procesie przeszkadzać i następne komunikaty będą tylko relacjonować to, co myślą i robią inni.

1. ad.1 Zadaniem geoportalu powinno być pozyskanie pełnej informacji metadanowej dotyczącej map w skali 1:10000 i drobniejszych. Nie powinno być zadaniem Geoportalu gromadzenie i udostępnianie danych katastralnych w obecnej postaci, gdyż nie są one zsynchronizowane z danymi ksiąg wieczystych, co obniża stopień ich wiarygodności. Główny trzon Geoportalu powinny stanowić mapy topograficzne i tematyczne wytworzone w CODGiK, WODGiK oraz w innych resortach jak ma to miejsce w innych krajach europejskich. Oprócz tych danych należy zebrać informacje o mapach Atlasu Rzeczpospolitej, mapach wojskowych, mapach historycznych, mapach górniczych i innych. Zadaniem geoportalu powinna być także sprzedaż mapy topograficznej w wersji elektronicznej i klasycznej. Ponieważ jest to produkt rynkowy, nie wymaga on żadnej autoryzacji podpisem elektronicznym.

2. ad.2 Projekt IPE utrzymywany w ramach geoportalu jest dużym błędem, gdyż brak jest podstaw prawnych do przechowywania danych na poziomie centralnym, brak jest podstaw prawnych do udostępniania tych danych z poziomu centralnego, dane są niewiarygodne - duża liczba błędów podczas generacji w powiatach; brak istotnych informacji np. o innych osobach związanych z działką, brak uwag często zapisanych przy działkach. Spowoduje to ogromne koszty utrzymania kopii (niekompletnej) bazy danych, wysokie koszty przygotowywania danych i ich transferu.

   Geoportal powinien natomiast zbierać metadane o produktach wielkoskalowych takich jak np. prezentacja granic obrębów, miast i gmin na tle ortofotomapy, przechowywanie informacji o każdym obrębie - jakie mapy wielkoskalowe występują i w jakiej formie (papierowa czy elektroniczna), stan tych map, itp., ale te informacje są uzupełniane i modyfikowane z poziomu powiatu - brak jest zatem konieczności ich przesyłania i wprowadzania na poziomie wojewódzkim czy centralnym. Z pewnością natomiast powinny być w Geoportalu metadane i informacje o Powiatowym Ośrodku - kontakty, adresy, telefony, e-mail, godziny pracy.

   W dalszym etapie można rozważyć pośrednictwo geoportalu, z wykorzystaniem kart kredytowych i przelewów internetowych, w wydawaniu danych - wypisów, wyrysów, odbitek np. według procedury: - użytkownik zamawia dokument, zlecenie jest przesyłane do PODGiK, PODGiK określa możliwość wydania dokumentu, czas jego przygotowania, łączny koszt, geoportal informuje o tym użytkownika i oczekuje akceptacji (co jest równoznaczne z zapłatą) lub odrzucenia, po akceptacji i wpłacie PODGiK wysyła dokument listem poleconym. Warto zauważyć, że w opisanej wyżej procedurze, geoportal realizuje czynności automatycznie - nie są potrzebne centra drukowania dokumentów.

3. ad.3 Geoportal powinien posiadać rozbudowaną część informacyjną. Część ta ma przybliżyć społeczeństwu informacje o posiadanych mapach. Informacja powinna być wielojęzyczna i zawierać informacje o typach map (od bardzo drobnych skal, po mapy wielkoskalowe), informacje o pokryciu mapami, objaśnienie występujących w kraju układów współrzędnych, kalkulator on-line przeliczający godła i współrzędne pomiędzy układami, przykłady każdego typu map i ich zastosowania, wykazy dokumentów geodezyjnych potrzebnych do załatwienia typowych spraw w urzędach (np. pozwoleń na budowę, informacji o zakończeniu budowy itp), przykłady takich dokumentów, cennik produktów i dokumentów, wykazy firm wykonujących usługi geodezyjne, itd.

   Zamiast kupować, czy darować powiatom oprogramowanie dla prowadzenia ewidencji gruntów należałoby przeznaczyć środki na zakup oprogramowania dla powiatów niezadowolonych z dotychczasowego systemu.

   Zakup za kilkanaście milionów zł dwóch serwerów o potężnej mocy jest nieporozumieniem, gdyż na razie nie ma pomieszczeń, w których mogą być zainstalowane, nie ma łączy internetowych, które mogą wykorzystać dane, a przede wszystkim nie ma danych!

   Można też określić zapotrzebowanie na tymczasowe serwery dla internetu i intranetu w celu testowania oprogramowania i obserwacji zapotrzebowania na dane. Dopiero takie obserwacje dają rzetelny obraz zapotrzebowania na nowy sprzęt. Dwa serwery dwuprocesorowe z dobrym wyposażeniem i szafą do ich montażu to wydatek poniżej 100 tys. zł.

   Oprogramowanie dla geoportalu wymaga dokładnego określenia projektu programu, jego cech funkcjonalnych, parametrów wydajnościowych itp. Bez tego nie można zlecać ich wykonania. Kolejnym problemem jest zakres funkcjonalny projektu geoportal. Jeśli zakres zostanie ograniczony, to oprogramowanie będzie musiało być inne.

   Po akceptacji zmienionych założeń projektu można przeznaczyć środki na część informacyjną. Jest to praca uniwersalna i niezależna od pozostałych części. Jej solidne wykonanie wymaga sporego czasu (a więc i pieniędzy) - dane należy zebrać i odpowiednio przygotować. Każda informacja jest zarazem metadaną, a jej zaprezentowanie w kilku językach jest istotne z punktu widzenia konsumpcji środków unijnych. Organizowanie odrębnej sieci WAN może w przyszłości będzie celowe. Na razie należałoby jednak doposażyć wszystkie PODGiK-i w łącze internetowe (min SDI 512 kB), zorganizować wewnętrzny obieg dokumentów i zorganizować serwer pocztowy, który może służyć PODGiK-om.