11 grudnia 2006 r.

Komunikat ZSK 44/06

To już ostatni z komunikatów ZSK redagowanych przez działaczy GISPOL-u i Rady FGP. Dziś rozpoczyna się przygotowane przez przewodniczącego Forum Geodetów Powiatowych i Związek Powiatów Polskich III (V) Forum Geodetów Powiatowych, które miejmy nadzieję rozpocznie racjonalne myślenie w geodezji i katastrze. Jeśli nie, to i komunikaty nic nie pomogą. Żywimy nadzieję, że nasze komunikaty zwiększyły poziom świadomości grona zainteresowanych osób (ostatnio średnio 800 wejść na tydzień) i przybliżyły, aby trochę, nurt życia geodezyjnego w Europie i na świecie.

Optymizm przygasiły opublikowane na stronie internetowej GUGiK projekty Wytycznych technicznych G 3.1, G 4.1 i K 1.8. Przygasiły dlatego, że jest to sygnał, iż GUGiK zamierza kontynuować bezprawie, regulując bardzo poważną dziedzinę rejestracji informacji o terytorium państwa, członka Unii Europejskiej, przepisami nieprzewidzianymi w źródłach prawa. W obowiązującym prawie służba geodezyjna i kartograficzna w osobie Głównego Geodety Kraju ma tylko jedno uprawnienie do opracowania wytycznych, a mianowicie dotyczących powszechnej taksacji nieruchomości i tylko dlatego, że jest to zadanie regulowane inną ustawą, ze stosownymi delegacjami do Rady Ministrów, zadanie które będzie wymagało technicznego skoordynowania z działalnością organów prowadzących kataster. Poza tym Wytyczne techniczne w prawie nie występują, gdyż ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw architektury i budownictwa do określenia standardów technicznych mających na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych, a resztę załatwiają przepisy o normalizacji, nakazujące publikację standardów w odpowiednim trybie i w określony sposób (w tym kontekście nawet instrukcja G-5 traktowana przez geodetów jak biblia nie jest standardem, bo nie została opublikowana w odpowiedni sposób. Standardem nie jest też zał.nr 4 do rozporządzenia ewidencyjnego, bo rozporządzenie wykonawcze nie powołało się na delegację standaryzacyjną). Stąd, pomijając zdziwienie pojawieniem się projektu Wytycznych, wstrząsem jest przytoczona tam wiedza na temat obowiązujących nas norm. Te cztery tam wymienione już dawno nie są projektami, a prawnie nas obowiązują, a poza tym obowiązuje nas jeszcze 20 innych z zakresu geodezji i kilkanaście z zakresu GIS. Czyżby autorzy o tym nie wiedzieli? Przytłaczające są sformułowania projektu wytycznych K1.8 o dyskwalifikowaniu map, których znaczenie i skutki są tak duże, iż kwalifikują się do zamieszczenia w przepisie rangi ustawy, a nie w substytucie podręcznika szkolnego, gdyż taka jest waga Wytycznych.

Dziękujemy organizatorom forum za zaproszenie do wygłoszenia referatu na temat Modelu Katastralnego FIG, który w Polsce może i ma odcień figowego, ale tylko w konfrontacji ze smutną rzeczywistością braku katastru i braku perspektyw jego utworzenia. Żałujemy, że organizatorzy forum nie zechcieli skorzystać z oferty pomocy stowarzyszenia GISPOL i przygotowanych materiałów, ale jesteśmy zawsze gotowi do wsparcia szerokiego grona użytkowników krajowego systemu informacji o terenie, zwłaszcza użytkowników samorządowych.

Jeśli ktoś zechce podjąć rzeczową dyskusję w sprawach okołogeodezyjnych, zapraszamy na forum strony GISPOL-owej. Ono czekało w uśpieniu, ale już w następny poniedziałek ukażą się ustosunkowania do dotychczas zgłoszonych tematów.

Zapraszam do przeczytania referatu nowego przewodniczącego FIG, prof. Stiga Enemarka, na temat rozumienia paradygmatu zarządzania gruntami, wygłoszonego w czerwcu 2005 r. w Wisconsin (USA), a zaktualizowanego w schemacie o elementy wystąpienia pana profesora w Santiago de Chile w listopadzie 2006 r.

Profesor Stig Enemark

Wiceprzewodniczący FIG

Zarządzanie gruntami to proces, poprzez który zasoby gruntowe są wykorzystywane z dobrymi skutkami. Zarządzanie gruntami obejmuje wszystkie działania związane z zarządzaniem gruntami oraz zasobami naturalnymi, jakie wymagane są do osiągnięcia harmonijnego rozwoju. Systemy administrowania gruntami (LAS - Land Administration Systems) są ramami instytucjonalnymi, którym zadania, jakie muszą wykonać komplikują okoliczności kulturowe w danym kraju, jak też polityczne i jurysdykcyjne, jak również technologiczne. Niniejszy artykuł ułatwia zrozumienie w ogólności paradygmatu zarządzania gruntami.

Artykuł ten wspomaga współdzielenie się systemami administrowania gruntami z krajami o odmiennych systemach prawnych i strukturach instytucjonalnych poprzez identyfikację idealnego i historycznie neutralnego modelu LAS dla: obsługiwania potrzeb władz, sfery przedsiębiorczości oraz obywateli; wykorzystywania najnowszych technologii; obsługiwania praw, obowiązków, ograniczeń i ryzyka związanych z gruntem oraz zapewniania dużo szerszego zakresu informacji o harmonijnym (zrównoważonym) rozwoju.

Artykuł ten podkreśla również potrzebę rozwoju instytucjonalnego dla ułatwienia projektowania i wdrażania efektywnych modeli LAS oraz wspierania dobrego zarządzania, oraz określa w tym względzie rolę FIG. Obejmuje ona wspieranie profesjonalnego instytucjonalnego oraz globalnego rozwoju na rzecz uzyskania zdolności do projektowania, budowania i zarządzania systemami administrowania gruntami, które obejmują harmonijną politykę w zakresie gruntów oraz efektywne infrastruktury danych przestrzennych.

1. WPROWADZENIE

W większości krajów Europy Zachodniej, polityka i technologie odnośnie systemów administrowania gruntami (LAS), rozwinęły, się poczynając od systematycznej i pełnej mapy katastralnej, która założona została pierwotnie do dokonywania wyceny gruntów oraz nakładania podatków według użytkowania gruntów, szczególnie zaś możliwości generowania dochodów przez grunty rolnicze. Wspierało to klasyczną strategię "całości do części", pozwalającą systemom administrowania gruntami wspierać bardziej zintegrowane podejście do zarządzania gruntami. Na zasadzie kontrastu, w "nowym świecie", np. w USA czy Australii, jak również w wielu krajach rozwijających się czy też krajach przechodzących przemiany ustrojowe, akcent kładzie się na systemie administrowania gruntami wspierającym efektywne [funkcjonowanie] rynków obrotu gruntami oraz obsługiwać prowadzenie polityki użytkowania gruntów. Systemy te są projektowane głównie do prowadzenia transferu własności poszczególnych działek gruntowych, i zaowocowały systemem administrowania gruntami oraz związanymi z nim modelami danych przestrzennych, które opierają się na strategiach "część do całości". W rezultacie, system administrowania gruntami (LAS) nie może adekwatnie wspierać [procesu] zarządzania i podejmowania decyzji, potrzebnych do radzenia sobie z szerszymi kwestiami natury gospodarczej, środowiskowej i społecznej. (Enemark i współpr., 2005).

Jednakowoż, ograniczenia związane z lokalnymi zaszłościami historycznymi zmniejszają się. Podczas gdy narodowe strategie i model różnią się w poszczególnych krajach Europy, oczywiste stają się wspólne zasady polityki, strategie i rozwiązania technologiczne, są też lekcjami dla innych rejonów świata. Systemy administrowania gruntami są coraz powszechniej testowane względem wyłaniającej się wizji pewnego bardziej zunifikowanego modelu, stosownego dla gospodarek rozwiniętych, lecz również będącego w stanie wskazywać kierunek dla gospodarek będących w trakcie przemian. Wizja ta odzwierciedla siły napędowe procesu globalizacji i rozwoju technologicznego, który wspomaga ustanawianie wielofunkcyjnych systemów informacji, obejmujących różnorodne prawa do gruntów, przepisy w zakresie użytkowania gruntów oraz inne użyteczne dane. Trzecia główna siła napędowa, harmonijny rozwój, stymuluje zapotrzebowanie na wszechstronną informację w zakresie warunków środowiskowych, w połączeniu z innymi danymi związanymi z gruntami.

Nowa wizja powstaje w oparciu o model autorstwa Dale’a i Mc Laughlin’a (1999), lecz koncentruje się na dostarczeniu funkcji i systemów, w odróżnieniu od ich wszechstronnej analizy istniejących systemów. Wizja ta oparta jest na holistycznym podejściu do LAS, który zmierza do wykonywania określonych funkcji poprzez ustalenia i systemy ich dostarczania. Wykonuje ona holistyczną analizę relacji funkcjonalnych pomiędzy infrastrukturą LAS oraz polityką harmonijnego rozwoju; uznaje ona zarządzanie gruntami jako imperatyw polityki oraz przeprowadza analogię pomiędzy opracowaniem jakiejś teorii dla infrastruktur danych przestrzennych oraz zapotrzebowaniem na konkretne informacje przestrzenne dotyczące działalności władz i podmiotów prywatnych (Enemark i współpr., 2005). Powinno to pozwolić na stopniowe przyjmowanie modelu przez kraje będące się trakcie przemian swojego rozwoju gospodarczego.

2. PARADYGMAT ZARZĄDZANIA GRUNTAMI

Zarządzanie gruntami jest procesem, poprzez który zasoby gruntowe są wykorzystywane z dobrymi skutkami (UN-ECE, 1996). Zarządzanie gruntami obejmuje wszystkie działania związane z zarządzaniem gruntami oraz zasobami naturalnymi, jakie wymagane są do osiągnięcia harmonijnego rozwoju.

Struktury organizacyjne zarządzania gruntami różnią się znacznie w poszczególnych krajach i regionach całego świata, i odzwierciedlają lokalne okoliczności kulturowe i jurysdykcyjne. Ustalenia instytucjonalne mogą zmieniać się w czasie, aby lepiej wspierać wdrażanie lokalnej polityki i dobrego zarządzania. W tym kontekście kraju, działania w zakresie zarządzania gruntami mogą opisywać trzy komponenty: polityka odnośnie gruntów/terenu, infrastruktura(y) informacji o terenie/gruntach oraz infrastruktura(y) administrowania gruntami, przy wsparciu harmonijnego rozwoju. Ten paradygmat zarządzania gruntami (Land Management Paradigm) jest przedstawiony na Ryc. 1 poniżej (Enemark i współpr., 2005).

Polityka gruntowa jest częścią polityki danego kraju w zakresie działania na rzecz określonych celów, które obejmują rozwój gospodarczy, sprawiedliwość społeczną i równość, jak też stabilność polityczną. Polityka gruntowa może być związana z: bezpieczeństwem posiadania; rynkami obrotu gruntami (w szczególności transakcjami dot. gruntów i dostępem do kredytu); opodatkowaniem nieruchomości; harmonijnym zarządzaniem oraz kontrolowaniem użytkowania terenów; zasobami naturalnymi i środowiskiem; zapewnianiem gruntów dla ubogich, mniejszości etnicznych i kobiet; oraz działaniami zapobiegającymi spekulowaniu gruntami jak też utrzymującymi pod kontrolą spory o ziemię.



Ryc.1 Paradygmat zarządzania terenami wg. Stiga Enemarka (Enemark i współpr.,2005)

Komponent operacyjny paradygmatu zarządzania gruntami, to zakres funkcji administracji terenem, które to funkcje zapewniają właściwe zarządzanie prawami, ograniczeniami, obowiązkami, jak i ryzykiem w relacji do nieruchomości, gruntów i zasobów naturalnych. Funkcje te obejmują obszary posiadania gruntów (zabezpieczanie i transfer praw w gruntach i zasobach naturalnych); wartości gruntów (wycenianie wartości i opodatkowywanie gruntów i nieruchomości) oraz eksploatacji gruntów (wdrażanie mediów użyteczności publicznej, infrastruktury oraz planowanie konstrukcji).

Funkcje administracji terenem opierają się i są możliwe do wykonywania dzięki stosownej infrastrukturze informatycznej, która obejmuje zbiory danych katastralnych i topograficznych oraz zapewnia dostęp do pełnych i aktualnych informacji o środowisku naturalnym i zabudowie. Rzetelne zarządzanie gruntami polega następnie na procedurach operacyjnych wdrażania polityki gruntowej w sposób wszechstronny i harmonijny. W wielu krajach, jednak, panuje tendencja do oddzielania praw związanych z posiadaniem gruntów od praw użytkowania gruntów. Nie ma wtedy efektywnego mechanizmu instytucjonalnego, który zapewniałby połączenie planowania oraz kontroli użytkowania gruntów z wartością gruntów oraz funkcjonowaniem rynku obrotu gruntami. Problemy te są częstokroć zwielokrotnione przez niewystarczające procedury w zakresie administrowania i zarządzania, które nie skutkują świadczeniem wymaganych usług. Inwestycja w nową technologię to tylko mały krok w kierunku rozwiązania dużo głębszego problemu: tego mianowicie, że grunt i jego zasoby nie są traktowane jako spójna całość.

Współczesne systemy administrowania gruntami (LAS) w gospodarkach rozwiniętych, powinny ułatwiać zrównoważony rozwój - potrójna linia bazowa harmonijności w sensie gospodarczym, społecznym i środowiskowym poprzez uczestnictwo opinii publicznej oraz świadomie i odpowiedzialnie prowadzony proces decyzyjny władz, w odniesieniu do środowiska naturalnego i zabudowy. Interfejs pomiędzy infrastrukturą administrowania gruntami (LA) oraz poszczególnymi grupami zawodowymi i opinią publiczną, będzie w coraz większej mierze obsługiwany przez technologie komunikacji informatycznej (ICT), zaprojektowane z myślą o wdrażaniu [koncepcji] e-władz i e-obywatelstwa. Procedury i procesy te będą użyte do łączenia systemów i informacji z ludźmi, którzy będą wtedy zaangażowani w zapewnianie harmonijnego rozwoju na poziomie lokalnym (Ting, 2002). E-obywatelstwo to mobilizacja społeczeństwa do zaangażowania się w planowanie, użytkowanie i alokację zasobów przy użyciu technologii dla ułatwienia [rozwoju] demokracji uczestniczącej. E-władze oznaczają, że dany organ władzy umieszcza informacje dot. sprawowanej władzy oraz procedur w trybie on-line i posługuje się cyfrowymi systemami, aby wspomóc dostęp opinii publicznej do e-zarządzania. E-demokracja pomaga rządzić społeczeństwem, posługując się siecią (Web).

3. SYSTEMY KATASTRALNE

Podstawowym modułem konstrukcyjnym każdego systemu administrowania gruntami, jest działka gruntowa identyfikowana w katastrze.

Międzynarodowa Federacja Geodetów (FIG, 1995) zdefiniowała kataster jako "oparty na działkach zaktualizowany system informacji o terenie, zawierający zapis udziałów we własności nieruchomości (np. praw, ograniczeń i obowiązków). Zwykle zawiera on opis geometryczny działek gruntowych, powiązany z innymi zapisami określającymi rodzaj udziałów, własność lub kontrolę nad udziałami, często również wartość działki i ulepszeń na niej wprowadzonych. Może on zostać ustanowiony dla celów fiskalnych (np. wycena wartości i sprawiedliwe opodatkowanie), celów prawnych (przenoszenie własności, praw), celem wspomagania zarządzania gruntami i użytkowania gruntów (np. dla celów planowania i innych celów administracyjnych) i umożliwia harmonijny rozwój oraz ochronę środowiska".

Jednakże, pojęcie "katastru" jest trudne do zidentyfikowania. Może on być zaprojektowany na wiele różnych sposobów, w zależności od pochodzenia, rozwoju historycznego i kulturowego danego kraju, czy [obszaru] jurysdykcji. Zasadniczo, kataster jest po prostu zapisem, który pozwala na identyfikację poszczególnych działek czy nieruchomości. Celem tej identyfikacji może być opodatkowanie (co było pierwotną przyczyną ustanowienia katastrów w Europie), może nim też być bezpieczeństwo praw do gruntów (jak było to w przypadku Australii). Obecnie, większość rejestrów katastralnych na całym świecie jest powiązana zarówno z wartością gruntów/opodatkowaniem, jak też zabezpieczeniem praw do gruntów.

Zatem, sensowne jest raczej mówienie o systemach, czy też infrastrukturach katastralnych, niż tylko o katastrze. Te systemy, czy też infrastruktury obejmują interakcje pomiędzy identyfikacją działek (parcel) katastralnych, rejestracją praw do gruntów, wyceną wartości i opodatkowaniem gruntu i nieruchomości oraz obecnym i możliwym w przyszłości użytkowaniem gruntów.

Na całym świecie widoczne są różne sposoby zorganizowania systemów katastralnych, w szczególności w zakresie komponentu rejestracji gruntów. Zasadniczo można zidentyfikować dwa typy systemów: system aktów prawnych (deeds) oraz system tytułów (title). Różnice pomiędzy tymi dwoma pojęciami wiążą się z zakresem zaangażowania państwa, jak też rozwojem kulturowym oraz ustrojem sądowym danego kraju. Kluczowa różnica zasadza się na tym, czy tylko transakcja jest rejestrowana (system aktów), czy też rejestracji i zapewnieniu bezpieczeństwa podlega sam tytuł (system tytułów). System aktów posiada rejestr właścicieli, koncentrujący się na tym "co kto posiada", podczas gdy system tytułów rejestruje nieruchomości podając "co jest w posiadaniu kogo". Kulturowe i prawne aspekty odnoszą się do tego, czy dany kraj opiera się na prawie rzymskim (system aktów), czy też germańskim czy anglosaskim (system tytułów). Wiąże się to oczywiście również z historią kolonizacji.

Rejestracja aktów zakorzeniona jest w kulturze romańskiej, jest zatem powszechna w kulturach kręgu łacińskiego w Europie (Francja, Hiszpania, Włochy, kraje Beneluksu), w Ameryce Południowej oraz tych częściach Azji i Afryki, gdzie te kultury zaznaczyły swoje wpływy. Pojęcie to używane jest również w większości stanów USA. Systemy aktów mają różne formy, znacznie też różni się w nich rola identyfikacji katastralnej oraz geodetów.

Rejestracja tytułów wywodzi się z kultury germańskiej, spotyka się ją w krajach Europy środkowej (Niemcy, Austria, Szwajcaria). Różne wersje systemu germańskiego spotyka się w krajach Europy wschodniej oraz państwach nordyckich. Różne wersje związane są z używaniem pojęcia nieruchomości oraz organizacją procesu katastralnego, obejmującego korzystanie z prywatnych licencjonowanych geodetów i ich rolę. Szczególna wersja systemu tytułów funkcjonuje w Wielkiej Brytanii, gdzie pojęcie granic ogólnych stosowane jest do identyfikacji działek gruntowych na mapach topograficznych o dużej skali. Trzeci wariant, oparty na pierwotnej germańskiej koncepcji (Raff, 2003), funkcjonuje w systemie Torrens’a, wprowadzonym w Australii w połowie XIX wieku, aby sprostać potrzebie zabezpieczenia praw do gruntów w Nowym Świecie.

Nawet, jeśli systemy katastralne na całym świecie są wyraźnie różne jeżeli idzie o strukturę, procesy [w nich zachodzące] oraz uczestników ("aktorów"), ich układ podlega coraz większym wpływom globalizacji oraz technologii, idąc w kierunku katastrów wielozadaniowych (van der Molen, 2003). Te same wpływy "pchają" prawa do gruntów oraz użytkowanie terenu w kierunku zintegrowanych, wielofunkcyjnych systemów informacji. Współczesne katastry oraz systemy informacji o terenie odzwierciedlają również urbanizację i reformy mikro-ekonomiczne, obejmujące decentralizację, prywatyzację oraz zapewnianie jakości. Najbardziej znaczącym czynnikiem napędzającym, jest harmonijny rozwój ze swoimi wymaganiami [posiadania] wszechstronnych informacji o warunkach środowiskowych, w połączeniu z innymi danymi związanymi z gruntami i nieruchomościami. W rezultacie, tradycyjne zorientowanie na pomiary geodezyjne, odwzorowywanie oraz rejestrację gruntów przestało mieć znaczenie jako zapewniające dane, a  obecnym układzie najważniejszy jest użytkownik. Powodzenie danego systemu katastralnego jest funkcją tego, na ile dobrze kojarzy on różne potrzeby i osiąga te szeroko nakreślone cele społeczne, gospodarcze i środowiskowe.

4. SYSTEMY ADMINISTROWANIA GRUNTAMI

System administrowania gruntami (LAS), a w szczególności jego komponenty rdzenia katastru, to ważna infrastruktura ułatwiająca wdrażanie polityki gruntowej, zarówno w krajach rozwiniętych, jak i rozwijających się. Systemy administrowania gruntami zajmują się ramami społecznymi, prawnymi, ekonomicznymi i technicznymi, w obrębie których zarządzający i administrujący gruntami muszą funkcjonować (UN ECE, 1996). Systemy te wspierają efektywne rynki obrotu gruntami, ale też zajmują się administrowaniem terenem jako zasobem naturalnym dla zapewnienia jego harmonijnego rozwoju.

Jak opisano, administrowanie gruntami obejmuje zarządzanie szerokim zakresem systemów i procesów (procedur):

• Własność gruntów (Land Tenure): alokacja i zabezpieczenie praw do gruntów; pomiary geodezyjne do określenia granic działek; przenoszenie praw własności lub użytkowania między stronami, poprzez sprzedaż lub dzierżawę; jak też zarządzanie i rozstrzyganie wątpliwości oraz sporów dotyczących praw i granic działek.

• Szacowanie wartości gruntów (Land Value): ocena wartości gruntów i nieruchomości; zbieranie dochodów poprzez opodatkowywanie; jak też zarządzanie i rozstrzyganie sporów dotyczących oszacowanej wartości gruntów i naliczonych podatków.

• Użytkowanie gruntów (Land Use): kontrola użytkowania gruntów poprzez przyjęcie polityki planowania oraz przepisów dot. użytkowania gruntów na szczeblu krajowym, regionalnym oraz lokalnym; egzekwowanie przepisów dot. użytkowania gruntów; jak też zarządzanie i rozstrzyganie sporów dotyczących konfliktów w zakresie użytkowania gruntów.

• Zagospodarowanie terenów (Land Development): budowa nowej infrastruktury fizycznej; wdrażanie planów zabudowy oraz zmian w użytkowaniu gruntów poprzez system pozwoleń i ich udzielanie.

Systemy te są ze sobą wzajemnie powiązane. Rzeczywiste gospodarcze i fizyczne użytkowanie gruntów i nieruchomości wpływa na wartość gruntów. Na wartość gruntów wpływa również możliwe przyszłe użytkowanie gruntów, określane poprzez definiowanie stref, przepisy dot. planowania użytkowania oraz procedury udzielania pozwoleń. Oczywiście, również planowanie użytkowania i polityka w tym względzie prowadzona będą determinować i normować przyszłe zagospodarowanie terenu.

Informacje o gruntach i nieruchomościach przenikają przez system i zapewniają podstawową infrastrukturę do funkcjonowania powiązanych ze sobą systemów w obrębie wszystkich czterech powiązanych obszarów. Obszar informacji o gruntach powinien być tak zorganizowany, aby łączyć dane katastralne i topograficzne, a przez to łączyć teren zabudowany (wraz z prawami podmiotowymi dot. gruntu) ze środowiskiem naturalnym (łącznie z kwestami dot. środowiska i zasobów naturalnych). Informacje o terenie (gruntach) powinny być zorganizowane jako pewna infrastruktura danych przestrzennych na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym, w oparciu o stosowną politykę w zakresie współdzielenia się danymi, odzyskiwania poniesionych kosztów, dostępu do danych, standardów itd.

Zaprojektowanie adekwatnych systemów w obszarze własności gruntów oraz szacowania wartości gruntów powinno prowadzić do ustanowienia efektywnego rynku obrotu gruntami, zdolnego wspierać handel dobrami o dużej złożoności. Zaprojektowanie adekwatnych systemów w obszarze kontroli użytkowania gruntów oraz zagospodarowywania gruntów powinno prowadzić do sprawnego zarządzania użytkowaniem gruntów. Połączenie efektywnego rynku obrotu gruntami i sprawnego zarządzania użytkowaniem gruntów powinno następnie stanowić podstawę dla zrównoważonego podejścia do rozwoju gospodarczego, społecznego i środowiskowego.

Współczesny system administrowania gruntami (LAS) funkcjonuje w środowisku przyjętej polityki dot. gruntów, która spełnia cele polityczne w zakresie kwestii związanych z terenami. Działa również w pewnych ramach instytucjonalnych, które nakładają mandat i obowiązki na różne agendy i instytucje. System zajmuje się zapewnieniem szczegółowych informacji na poziomie pojedynczej działki gruntowej. Powinien on służyć potrzebom zarówno jednostki, jak i społeczności jako całości. Korzyści powstają poprzez jego zastosowanie przy gwarantowaniu własności, bezpieczeństwa posiadania i kredytu; ułatwianiu skutecznych transferów [własności] gruntów i prowadzenia obrotu na rynkach gruntów; wspieraniu zarządzania aktywami oraz zapewnianiu podstawowych informacji dla procesu planowania, zagospodarowywania gruntów oraz kontroli środowiska. W ten sposób system działa jako kręgosłup dla społeczeństwa.

Te ambitne cele nie zostaną osiągnięte, jeżeli nie będzie zaangażowania w projektowanie i wdrażanie efektywnej infrastruktury administrowania gruntami. Można ją opisać jako instytucje/organizacje, standardy, procesy (procedury), systemy i technologie gromadzenia i rozpowszechniania informacji wymagane do wspierania alokowania, transferowania, obrotu gruntami i użytkowania gruntów (UN-FIG, 1999). Technologie komunikacji informatycznej i informatyki (ICT) odgrywają coraz ważniejszą rolę zarówno w konstruowaniu potrzebnej infrastruktury, jak i w zapewnianiu obywatelom skutecznego dostępu do informacji. Konieczne jest również pełne zaangażowanie w utrzymywanie i ulepszanie infrastruktury administrowania gruntami.

5. OGÓLNE PODEJŚCIE POJĘCIOWE

Pojęciowe zrozumienie może przyjąć formę pewnej hierarchii poziomów. Kamieniem węgielnym jest ogólna polityka gruntowa danego kraju. Stosowne systemy katastralne wspierają wdrażanie polityki gruntowej poprzez zapewnianie identyfikacji działek gruntowych orz ram bezpieczeństwa własności. Stosowne systemy katastralne wspierają również szerszą infrastrukturę administrowania gruntami w takich obszarach jak własność gruntów, szacowanie wartości gruntów, użytkowanie gruntów oraz zagospodarowywanie gruntów. Stosowne systemy administrowania gruntami tworzą podstawę do solidnego (trafnego) zarządzania gruntami, prowadzącego ku zrównoważeniu pod względem gospodarczym, społecznym i środowiskowym. Polityka gruntowa może podlegać rewizji i zmianom adaptacyjnym, aby sprostać zmieniającym się potrzebom społecznym. Ten proces dostosowywania winien być oparty na ciągłym monitorowaniu rezultatów administrowania gruntami i działań w zakresie zarządzania gruntami. Podejście pojęciowe wygląda w sposób następujący:

• Ogólna polityka gruntowa

• Określanie wartości, celów oraz ram prawnych w odniesieniu do zarządzania terenem jako obiektem prawnym, gospodarczym i fizycznym

• Podstawa do budowy solidnej infrastruktury do administrowania gruntami

• Systemy katastralne

• Identyfikacja działek gruntowych oraz zabezpieczanie praw do gruntów

• Ułatwianie rejestracji gruntów, wyceny wartości gruntów oraz kontroli użytkowania gruntów

• Podbudowanie solidnego administrowania gruntami

• Systemy administrowania gruntami

• Administrowanie w zakresie własności gruntów, szacowania wartości gruntów, użytkowania gruntów oraz zagospodarowywania gruntów

• Ułatwianie skutecznego funkcjonowania rynków obrotu gruntami oraz efektywnego zarządzania użytkowaniem gruntów

• Podbudowanie solidnego zarządzania gruntami

• Zarządzanie gruntami

• Zarządzanie procesami (procedurami), poprzez które zasoby gruntowe są wykorzystywane z dobrym skutkiem

• Ułatwianie osiągania zrównoważenia gospodarczego, społecznego, środowiskowego

• Podbudowywanie i wdrażanie solidnej polityki gruntowej.

6. ROZWÓJ INSTYTUCJONALNY W ZARZĄDZANIU GRUNTAMI

Działania w zakresie zarządzania gruntami, opierają się na pewnej formie infrastruktury administrowania gruntami, która pozwala na identyfikację, odwzorowanie i zarządzanie złożonym zakresem praw, ograniczeń i obowiązków w stosunku do gruntu jako podstawie do wdrażania polityki.

Rozwój instytucjonalny w zarządzaniu gruntami implikuje przyjęcie długoterminowych działań strategicznych oraz działań na rzecz budowania zdolności/możliwości. Obejmuje to potrzebę:

• Ustanowienia podejścia strategicznego do projektów donatorów oraz zapewnienie, że działania na rzecz budowania zdolności/możliwości są podejmowane z góry, nie zaś jako coś dodatkowego.

• Opracowania wewnątrzkrajowych procedur samooceniania do zidentyfikowania potrzeb w zakresie zdolności/możliwości, poprzez co można nalegać na wprowadzenie koniecznych środków zaradczych do rozwoju zdolności/możliwości w zakresie polityki, ram prawnych, infrastruktury instytucjonalnej oraz zasobów ludzkich i ich kwalifikacji.

• Promowania tworzenia i przyjmowania wszechstronnej polityki w zakresie zagospodarowywania gruntów oraz ustanowienia podejścia holistycznego do zarządzania gruntami, które łączy funkcje administrowania gruntami/katastru/rejestracji gruntów z funkcją odwzorowywania topograficznego.

• Ustanowienia jasnego podziału obowiązków i odpowiedzialności pomiędzy władzami ogólnokrajowymi a lokalnymi (decentralizacja). Zapewnienia, że zasady dobrego zarządzania stosuje się, gdy ma się do czynienia z prawami, ograniczeniami i obowiązkami dotyczącymi zasobów gruntowych oraz zagospodarowywania gruntów.

• Promowania pojmowania zarządzania gruntami jako [działań] wysoce interdyscyplinarnych, które obejmują cały zakres działań politycznych takich jak [działania] społeczne, gospodarcze, środowiskowe, prawne i organizacyjne.

• Promowania potrzeby podejścia interdyscyplinarnego do "edukacji geodezyjnej", która łączy w sobie zarówno nauki techniczne, jak i społeczne, zatem łączy obszary nauk mierniczych oraz zarządzania gruntami poprzez kładzenie mocnego nacisku na zarządzanie informacjami o przestrzeni.

• Ustanowienia silnych instytucji profesjonalnych takich jak krajowe stowarzyszenia geodetów, które są odpowiedzialne za opracowanie i kontrolowanie standardów zawodowych i etyki, zwiększanie kompetencji zawodowych oraz interakcje z agendami rządowymi dla wytworzenia optymalnych warunków i usług.

• Promowania potrzeby, aby CPD utrzymywało i rozwijało umiejętności zawodowe oraz promowało interakcje pomiędzy edukacją, badaniami oraz praktyką zawodową.

Przyjęcie wszechstronnej polityki w zakresie zarządzania gruntami ma znaczenie zasadnicze, gdyż będzie to czynnikiem wiodącym w reformie prawnej, która z kolei skutkować będzie reformą instytucjonalną a ostatecznie wdrożeniem, z całością wymagań technicznych i kadrowych, jakie mu towarzyszą.

7. ROLA FIG

FIG może wspierać rozwój instytucjonalny na rzecz zrównoważonego zarządzania gruntami na trzy sposoby:

• Rozwój zawodowy

• FIG zapewnia globalne forum prowadzenia dyskusji i wymiany doświadczeń z przeszłości oraz nowych pomiędzy krajami członkowskimi, jak też pomiędzy poszczególnymi profesjonalistami w szeroko pojętych obszarach geodezji i odwzorowywania, zarządzania informacją o przestrzeni, oraz zarządzania gruntami. Wiąże się to z dorocznymi konferencjami FIG, regionalnymi konferencjami FIG oraz pracą dziesięciu komisji technicznych w odpowiednich [ustanowionych przez nie] grupach roboczych oraz seminariami komisji. To światowe forum oferuje możliwości uczestniczenia w budowaniu i rozwijaniu wielu aspektów praktyki geodezyjnej jak też różnych dziedzin takich jak etyka, standardy, edukacja i szkolenia oraz cały szereg obszarów zawodowych.

• Rozwój instytucjonalny

• FIG zapewnia wsparcie instytucjonalne dla poszczególnych krajów członkowskich lub regionów odnośnie budowania podstawowych zdolności w zakresie programów edukacyjnych oraz organizacji zawodowych. Podstawy edukacyjne muszą obejmować programy minimum na poziomie licencjatu, które obejmują pewną kombinację geodezji i odwzorowywania, zarządzania informacjami o przestrzeni oraz zarządzania gruntami. Programy takie łączą funkcje administrowania gruntami/katastru/rejestracji gruntów z funkcją odwzorowywania topograficznego w obrębie całościowej (holistycznej) perspektywy zarządzania gruntami. Organizacje zawodowe muszą obejmować podstawowe mechanizmy dla rozwoju zawodowego, które zawierają standardy, etykę oraz kodeks postępowania zawodowego w zakresie obsługi klientów.

• Rozwój globalny

• FIG zapewnia również globalne forum rozwoju instytucjonalnego poprzez współpracę z międzynarodowymi instytucjami/organizacjami pozarządowymi takimi jak agendy ONZ (UNEP, FAP, HABITAT), Bank Światowy oraz organizacje siostrzane (IAG, ICA, IHO, ISPRS). Współpraca obejmuje cały zakres działań takich jak wspólne projekty (np. Deklaracja Athurst, Oświadczenie Aquascalientes) oraz wspólne prowadzenie polityki, np. poprzez spotkania przy okrągłym stole. Powinno to prowadzić do połączonych wysiłków odnośnie zajmowania się kwestiami tematycznymi w międzynarodowych planach politycznych takich jak redukcja ubóstwa oraz egzekwowanie harmonijnego rozwoju.

Te trzy sposoby rozwoju są oczywiście powiązane ze sobą i wzajemnie zależne. Rozwój zawodowy na szczeblu krajowym wymaga, aby zarówno dana organizacja zawodowa, jak też podstawy edukacyjne były na miejscu. Rozwój instytucjonalny w zakresie dojrzałych agend publicznych i polityki wymaga solidnych podstaw zawodowych i edukacyjnych, aby ustanowić całościowe (holistyczne) i zrównoważone podejście do zarządzania gruntami, oparte na zasadach dobrego zarządzania i stosownej równowadze pomiędzy działaniami sektora publicznego i prywatnego. Zaś rozwój globalny wymaga działań dojrzałych organizacji pozarządowych o silnych podstawach politycznych i zawodowych.

FIG, tym sposobem, odgrywa znaczącą rolę w poprawianiu zdolności projektowania, budowania i zarządzania systemami administrowania gruntami, które obejmują politykę zrównoważoną odnośnie gruntów oraz efektywną infrastrukturę danych przestrzennych.

Celem tego artykułu jest zbudowanie całościowego zrozumienia paradygmatu zarządzania gruntami oraz potrzeby rozwoju instytucjonalnego dla ustanowienia harmonijnych koncepcji na szczeblu krajowym w tym obszarze. Obejmuje to tworzenie i przyjmowanie wszechstronnej polityki w zakresie zagospodarowywania gruntów oraz ustanowienia podejścia holistycznego do zarządzania gruntami, które łączy funkcje administrowania gruntami/katastru/rejestracji gruntów z funkcją odwzorowywania topograficznego.

W prowadzonej debacie winno się być świadomym globalnych trendów w tym obszarze, nadal uznając, że projektowanie takich systemów zawsze będzie niepowtarzalne, z uwagi na różne geograficzne i kulturowe uwarunkowania wstępne, jak też potrzeby każdego z osobna kraju. Stanowi to wezwanie do intensyfikacji współpracy międzynarodowej. FIG jest przygotowana, aby zainwestować w takie wysiłki zbiorowe.