Komentarz 9 (53/07)

19 lutego 2007 r.

Komentarz nr 7 wywołał dość żywy oddźwięk u czytelników. Po dwóch miesiącach ciszy pojawiły się aż 3 komentarze; GISowca, Robotta i Ciekawskiego. Sądząc po wyczuwalnej urazie do zamieszczonych w komentarzu odnośników do branż aspirujących do praktycznego wykonywania zawodu geodety, reakcja nastąpiła u kolegów reprezentujących zawody spokrewnione. Zapraszamy jak najbardziej kolegów do współredagowania komentarzy. Jesteśmy stowarzyszeniem użytkowników systemu informacji o terenie i cenimy każdy głos usprawniający wykorzystywanie systemu. To tak jak ze zdrowiem. Każdy wykorzystuje je jak uważa za stosowne. Ale bez tlenu lub w powietrzu zanieczyszczonym nawet najlepsze zdrowie wcześniej czy później szwankuje. Informacje dostarczane przez GIS-y są jak powietrze. Mogą być krystalicznie czyste, jeśli oparte są o dane geodezyjne, mogą być jak smród wokół niektórych zakładów przemysłowych jeśli digitalizowane są z nieaktualnych map topograficznych. Żyć się da nawet przy koksowni, z tym że prawdopodobieństwo przedwczesnego zejścia na choroby nowotworowe jest znacznie większe. Choroby też można leczyć u znachorów lub lekarzy, problemem jest efekt leczenia. Nie bez kozery często wracamy do efektu izraelskiego. Gdy tam doszło do tego użytego w przenośni nadmiernego zanieczyszczenia powietrza postanowiono wyeliminować źródła zanieczyszczeń, czyli dotlenić system, czyli wrócić do korzeni katastralnych. Każdy system informacji o terenie ma w tle obiekty przedmiotu i związanego z nim podmiotu w trybie posiadania, emocji lub świadomości, z których niektóre relacje rodzą prawa, rejestrowane lub nie, czyli najczystszy układ katastralny, którego lokalizację w przestrzeni rejestrują z odpowiednią dokładnością geodeci. Ponieważ sami geodeci coraz częściej zapominają do czego są powołani, próbują ich wyręczać inni i tak powoli zaczynamy grzęznąć w oparach gęstniejącego absurdu. Stowarzyszenie GISPOL postawiło sobie za cel uświadomienie tego stanu rzeczy, ma to zresztą wyraźnie zapisane w swoich celach działania, i stąd w cotygodniowych komentarzach poruszamy różne aspekty funkcjonowania systemu informacji o terenie. W ubiegłym tygodniu zainspirowani między innymi zamieszczonymi na naszym forum uwagami kolegów, przytoczyliśmy tekst Regulaminu zawodowego i zakresu egzaminów składanych przez geodetów, jak to tam określono „publicznie mianowanych“. Można oczywiście doczepić się do nazwy. Jak to można kogoś „publicznie mianować“? Ale to tak jak z „dilerem“ czy „dealerem“, obie formy są poprawne ale obce, a pośrednik, handlarz czy, kupczyk nie oddają sensu tego co uskuteczniają polskojęzyczni zachęcacze do kupna systemów wyrosłych w zupełnie innych warunkach. Stąd też mamy w Polsce system katastralny przygotowany w oparciu o wzorzec z kraju gdzie nie ma katastru.

Dlatego bez komentarza przytoczyliśmy opis przygotowania czynnika ludzkiego do obsługi katastru w kraju, gdzie on faktycznie istnieje, choć nieco zróżnicowany w zależności od „landu“.

Uważni czytelnicy wychwycili jak bardzo liczy się tam praktyka w konkretnym landzie. To nie technika pomiarowa jest w tych landach różna, a subtelności w opisie podmiotu i związanych z nim praw.

W Polsce, mimo obowiązywania pozornie jednolitego prawa, sytuacja jest znacznie bardziej zróżnicowana. W przeszłości mieliśmy 3 edycje katastru. Obecnie tyle, ile powiatów, a szkół jego ujednolicania tyle, ile wojewódzkich inspektorów plus oczywiście GUGiK i różne szkoły dilerskie.

Wszystko to próbuje się przy pomocy ułomnego formatu SWDE i jego narzędzi kontrolnych ujednolicać. Opłaci się to na pewno sprzedawcom narzędzi kontrolnych, zwłaszcza wtedy jeśli centralny organ narzuci ich stosowanie. Nie jest jednak w stanie ani stworzyć katastru, ani ujednolicić obecnych danych ewidencyjnych, co najwyżej dodatkowo je zniekształci, co aktualnie w ramach projektów PHARE i GEOPORTAL ma miejsce.

To nie GISPOL wiecznie krytykuje i z wszystkiego jest niezadowolony, jak nam się to próbuje zarzucać. To nie grono kilkunastu „dinozaurów“ mąci wizje informatyczne kilku monopolistom na rynku informatycznym. Czyżby geodeci z Niemiec albo specjaliści z FIG-u też byli dinozaurami?

Po prostu w cywilizowanych krajach chroni się sposób i zakres użytkowania powierzchni Ziemi w sposób regulowany określonym porządkiem prawnym i w państwie prawa, do którego my jako członek Wspólnoty Europejskiej pretendujemy, nie uprawia się w tej dziedzinie rozboju. My, niestety, od 2001 r., to jest od momentu wydania rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków weszliśmy na taką ścieżkę. Prawo geodezyjne i kartograficzne choć leciwe i z okresu innego systemu politycznego nie koliduje w sposób rażący z porządkiem prawnym, rozporządzenie które przed ponad rokiem zaskarżyliśmy do Rzecznika Praw Obywatelskich, niestety, koliduje.

Żeby już nie drażnić szyldem malkontenckiego stowarzyszenia sięgnęliśmy do nobliwego Przeglądu Geodezyjnego znajdując w numerze 12 z 2004 r. artykuł Mariana Skorupki „Kataster ante portas, ale jaki? Posiadanie, czy - jak dotychczas - władanie“, gdzie autor wtedy jeszcze pełen nadziei, że rozpoczęte prace nad nowelizacją prawa geodezyjnego i kartograficznego coś zmienią, przytoczył szereg uwag, które warto przypomnieć (Wyjaśniamy, że pan Marian Skorupka nie jest członkiem GISPOL-u, a szkoda!). Oto obszerny fragment artykułu pana Mariana Skorupki:

[Początek cytatu] „Przygotowując propozycje zmian (chodziło o zmiany do Prawa geodezyjnego i kartograficznego nad którymi w tamtym czasie rozpoczęła prace Nadzwyczajna Podkomisja Sejmowa) przyjęto, że w praktyce poza zmianą nazwy z „ewidencji gruntów i budynków“ na „kataster nieruchomości“ ewidencjowanie nieruchomości w oparciu o ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wymaga zmian. Wystarczy zmiana nazwy na „kataster“ i rozwiązanie wszystkich problemów wyskoczy nam jak „królik z kapelusza“. Pominięto jednak całkowicie zmiany ustrojowe oraz gospodarcze, które zaszły w Polsce po roku 1989 oraz zachodzą w dalszym ciągu. Przykładem takiego toku myślenia jest np. zapis w art. 3 projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece o treści „Kataster nieruchomości stanowi kontynuację ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2.02.1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32)“. Należy sobie odpowiedzieć jednak na pytanie: „W jakim zakresie kontynuacja?“.

Jeśli zajrzymy do uchylonego w 1989 roku dekretu, a więc po 44 latach (czyżby mickiewiczowskie czterdzieści i cztery?), to po przeanalizowaniu go oraz zapisów dotyczących katastru w proponowanej zmianie Prawa geodezyjnego i kartograficznego stwierdzimy, że w zakresie rejestracji innych niż własność stanów prawnych dotyczących nieruchomości, w obu obowiązują podobne zasady, oparte o nieprecyzyjne sformułowane pojęcia władania i władającego, co nie odpowiada współczesnym potrzebom, a w szczególności potrzebom działalności gospodarczej.

Uwzględniając współczesne potrzeby gospodarcze celowym byłoby także rejestrować w katastrze oprócz danych dotyczących właściciela także dane dotyczące posiadacza, które to pojęcie jest precyzyjnie sformułowane w Kodeksie cywilnym, zamiast rejestracji władającego, które to pojęcie jest jedynie zarysowane w Kodeksie cywilnym. Należy ponadto zauważyć, że w pierwszej próbie stworzenia katastru po II wojnie światowej w Polsce, tj. w dekrecie z 24.09.1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym (Dz. U. nr 61 z 28.09.1947 r., poz. 344), rejestrowano co prawda tylko właściciela, jednak w artykule 8 wymieniano oprócz właściciela i użytkownika także posiadacza, a nie władającego jako osobę, która była zobowiązana do poinformowania o dokonaniu lub powstaniu takich zmian dotyczących ich nieruchomości, które nie zostały ujawnione w księgach wieczystych, a podlegają wniesieniu do operatu katastralnego. Może po ponad pięćdziesięciu latach warto zwrócić uwagę, że już wtedy preferowano nie władającego, lecz posiadacza.

Celowym więc byłoby nie kontynuować w katastrze zapisów dotyczących władania, przyjętych w przepisie, które pomimo wielu innych pozytywnych rozwiązań posłużyły pośrednio, poprzez wprowadzenia pojęcia władania, do pozbawienia wielu obywateli prawa własności nieruchomości. Ponadto brak możliwości ujawniania w katastrze będącym rejestrem publicznym, a w stosunku do gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego - wręcz obowiązku ujawniania posiadaczy typu np. dzierżawca, tworzy sytuacje korupcjogenne, a nawet kryminogenne.

Rozwiązaniem dostosowanym do nowoczesnej gospodarki gruntami, i usuwającym te mankamenty, będzie oparcie katastru o fundamentalne prawo własności oraz wspierające to prawo jasno sprecyzowane w Kodeksie cywilnym pojęcie posiadania i posiadacza, nie zaś na niesprecyzowanym pojęciu władania, które pozwala przyjmować różnorodne interpretacje.

Przedstawiona propozycja wynika z potrzeby zapewnienia:

• ścisłej korelacji z kodeksem cywilnym, a w konsekwencji z ustawą o księgach wieczystych i hipotece,
• stabilizacji zakresu danych zawartych w katastrze odnośnie praw do nieruchomości,
• zwiększenia zaufania społeczeństwa do instytucji katastru.

Trzeci punkt jest bardzo ważny z uwagi na negatywnie w chwili obecnej odbieranie przez obywateli pojęcia „kataster“.

Celowym byłoby takie uregulowanie na bazie przedmiotowej ustawy, by istniała możliwość, a w niektórych sytuacjach obowiązek, rejestrowania w katastrze, występujących w obrocie prawnym i jakże pożytecznych w obrocie gospodarczym, form posiadania określonych w Kodeksie cywilnym, takich jak: dzierżawca, najemca, użytkownik, zastawnik lub w innych ustawach, jak np. zarząd trwały, wynikający z ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Niestety tak nie jest. Wprowadzając pojęcie katastru nieruchomości, projekt ustawy nie zapewnia przy tym precyzyjności i jednoznaczności użytych w nim definicji i określeń. W definicji katastru utrzymane zostało niestety pojęcie „władających tymi gruntami, budynkami, lokalami“, który to stan w odniesieniu do nieruchomości nie znajduje odzwierciedlenia w innych przepisach prawnych, a szczególnie w Kodeksie cywilnym, który definiuje istniejące stany prawne i faktyczne w odniesieniu do nieruchomości.

Historia użycia pojęcia „władającego“ sięga horyzontem czasowym, jak już wcześniej zaznaczono, dekretu z 2.02.1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6 z 15.02.1955 r., poz. 32), w którym to czasie normą był brak poszanowania dla prawa własności i innych prawem przewidzianych ustawowych stanów dysponowania nieruchomościami.

Precyzyjnie nie zdefiniowane pojęcie władania usankcjonowało wprowadzenie w obieg prawny stanu niepewności obywatela odnośnie trwałego dysponowania nieruchomościami i poprzez funkcjonowanie na gruncie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne doprowadziło - i będzie doprowadzać w dalszym ciągu - do wielu nieporozumień. Wprowadzenie w obieg urzędowy pojęcia „władanie“ utrudniało także życie obywatelom i dawało możliwość faktycznego zawłaszczania nieruchomości ze szkodą dla prawowitych właścicieli.

Należy zauważyć, iż dekret ten nie był pierwszym aktem prawnym dotyczącym ewidencjonowania nieruchomości po drugiej wojnie światowej. 24.09.1947 r. wydano dekret o katastrze gruntowym i budynkowym (Dz. U nr 61 z 28.09.1947 r. poz. 344). Tak więc słowo „kataster“ oprócz swego obiegowego znaczenia przez krótki okres po II wojnie światowej miało swoje znaczenie prawne, o czym prawie wszyscy już zapomnieli. Dopiero następny dekret z 1955 r. wprowadził niesprecyzowane pojęcie „innych osób, w których władaniu grunt lub budynek się znajduje“, utrzymane w Prawie geodezyjnym i kartograficznym do chwili obecnej, i którego niezbyt chlubne tradycje - dzięki którym wielu obywateli straciło prawo własności - pragnie się kontynuować.

Wprowadzając w życie gospodarcze kraju oraz do legislacji kataster jako podstawowy rejestr państwowy odnośnie nieruchomości należy uniezależnić informacje w nim zawarte od uznaniowości urzędów lub „urzędników“. Wyeliminowanie pojęcia władającego i zastąpienie go ściśle sprecyzowanymi pojęciami dotyczącymi praw rzeczowych w odniesieniu do nieruchomości występujących w Kodeksie cywilnym pozwoli także na usunięcie zagrożeń kryminogennych, które mogą wystąpić przy rejestracji w katastrze praw do nieruchomości poszczególnych osób.

Konsekwencją powyższego byłaby możliwość i obowiązek organu prowadzącego kataster rejestracji w nim oprócz właścicieli także „posiadaczy“ w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. osób typu: użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca itp., których to stanów - poza drobnymi wyjątkami, tj. dzierżawą związaną z ubezpieczeniem społecznym rolników - obecnie nie rejestruje się i w obecnym kształcie projektu ustawy nie planuje się rejestrować.

Dowodem na obecnie istniejącą patologię jest niemożność ujawniania w ewidencji gruntów, a także w przyszłym katastrze, umów dzierżawy gruntów rolnych, zawieranych przez państwową osobę prawną, jaką jest Agencja Nieruchomości Rolnych z osobami prawnymi i fizycznymi. Sytuacja taka dotyczy setek tysięcy (a nawet milionów) ha gruntów rolnych. Należy zauważyć, że w odniesieniu do gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego dzierżawy powinny być ujawniane obowiązkowo i wystarczyć powinien jedynie stosowny wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych lub jednostki samorządowej.

W podobnej sytuacji znajdują się i będą się znajdowały w przyszłości inne osoby prawne i fizyczne, które chciałyby w ogólnodostępnym rejestrze państwowym, jakim ma być kataster, ujawnić swoje prawa do nieruchomości inne niż własność, jak np. rolnicy dzierżawiący grunty rolne. Celem takiego ujawnienia może być np. wykorzystanie corocznie przekazywanych ARiMR danych z katastru dla przyznawania płatności powierzchniowych oraz ich kontroli, a także znaczące uproszczenie wniosków o płatności z Unii Europejskiej, składanych przez rolników.

Konieczność wyodrębnienia pojęcia zarządu trwałego wynika z faktu, iż pojęcie to nie występuje w Kodeksie cywilnym, ale dotyczy gospodarowania nieruchomościami, będącymi własnością Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, zaś nowoczesny kataster powinien kompleksowo ewidencjonować zagadnienie rejestracji wszystkich praw do nieruchomości.

W związku z powyższym proponuje się, by art. 1 punkt 2 projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdzie zdefiniowane jest pojęcie katastru, miał następującą treść:

Konsekwencją powyższego będzie konieczność zmiany zapisu kilku dalszych punktów przedmiotowego projektu zmian w ustawie, tj.:

- art. 1 punkt 28, odnoszący się do art. 14 przedmiotowej ustawy, powinien mieć treść:

- art. 1 punkt 33 dodający art. 20a-20c w zakresie art. 20a winien mieć treść:

1. właściciela, a w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także użytkowników wieczystych, posiadaczy lub jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, sprawującą trwały zarząd gruntów, budynków lub lokali,
2. osoby fizyczne, prawne lub inne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, posiadające grunty, budynki lub lokale z tym, że dla gruntów budynków lub lokali innych niż będące własnością Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego wykazuje się posiadanie, które trwa lub ma trwać ponad jeden rok,
3. bez zmian,
4. bez zmian,
5. bez zmian;

- art. 1 punkt 37 w zakresie art. 24 ust 3 winien mieć treść:

3. Wyrysy i wypisy z katastru nieruchomości są sporządzane i wydawane przez starostów odpłatnie, na żądanie właścicieli, użytkowników wieczystych, posiadaczy lub jednostki organiza cyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, sprawującej trwały zarząd gruntu, budynku lub lokalu, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. Poświadczanie wypisów i wy rysów z katastru nieruchomości wymaga posiadania uprawnień, o których mowa w art. 43 pkt2.“ [koniec cytatu]

Jeśli osoby nie utrzymujące kontaktów, w różnych odstępach czasowych, w różnych krajach i organizacjach, twierdzą to samo, to chyba poglądy zrewidować powinni ci nawiedzeni, którzy tak bardzo chcą informatyzować geodezję. GISPOL został powołany po to, aby ułatwić informatyzację informacji o terenie i czyni to chwili swego utworzenia w 1996 r. z tą drobną różnicą, że wie po co. Być może skorzystają także z tych uwag eksperci geodeci z zespołu powołanego w MSWiA. Żeby wiedzieli w jakim kierunku powinni zrewidować poglądy przytoczymy początek ostatniego akapitu artykułu pana M.Skorupki:

„W sytuacji, gdy nie istnieje w praktyce żaden rejestr publiczny, w którym byłaby możliwość rejestrowania innych niż własność i użytkowanie wieczyste stanów prawnych odnoszących się do nieruchomości (a opisanych w Kodeksie cywilnym, w szczególności dotyczy to gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, których gospodarka bezwzględnie powinna być prowadzona przy otwartej kurtynie) wprowadzenie katastru, którego podstawowym celem powinno być spełnienie powyższej roli nie może być realizowane poprzez kosmetyczną zmianę nazwy, ale poprzez rzeczywiste dostosowanie ustawy do aktualnych potrzeb gospodarczych i społecznych“