Komentarz 11 (55/07)

5 marca 2007 r.

Za dwa dni odbędzie się w Sejmie seminarium pt. „Rola geodezji i kartografii jako służby informacyjnej współczesnego państwa“ organizowane przez Klub Parlamentarny „Prawo i Sprawiedliwość“. Zainteresowanie seminarium jest duże, a czas obrad krótki, tak że raczej jest mała szansa na przedstawienie organizatorom, w tym kierownictwu nowego resortu, w którym od tygodnia znalazła się geodezja, twórczego wkładu w tak pasjonująco sformułowany temat. Dlatego Stowarzyszenie korzysta z internetowego okienka dla przedstawienia stanowiska osób zajmujących się cotygodniowym redagowaniem Komentarzy.

W pełni zgadzamy się z tezą, iż jednym z istotnych zadań geodezji jest pełnienie służby informacyjnej współczesnego państwa. Jednym ze sposobów obrazowania informacji jest kartografia, stąd równorzędne wymienianie jej obok geodezji przesądzałoby o dominującej roli kartografii w pełnieniu służby informacyjnej, co w założeniu jest fałszywe w odniesieniu do współczesnego państwa. Do państwa sprzed dwudziestu lat używanie pojęcia łącznego „geodezja i kartografia“ było jeszcze uzasadnione. Do państwa współczesnego, w coraz większym stopniu zinformatyzowanego, korzystającego z różnych form przetwarzania, przekazu i wizualizacji danych składających się na informacje, nałożenie gorsetu kartograficznego w funkcjonowaniu służby informacyjnej kłóci się z ideą informatyzacji, a de facto komputeryzacji, która opierając się na założeniach matematycznych jest nieskończenie, bezdusznie precyzyjna. Podobnie jak geodezja.

I to jest to, co geodezję i informatykę bardzo upodabnia.

Ale jest coś, co bardzo geodezję i informatykę różni. Tym czymś jest pomiar, który zawsze wykonywany jest z jakimś błędem. Nie istnieje pomiar bezbłędny. A komputer i oparta na komputerze informatyka jest w założeniu bezbłędna i funkcjonuje skutecznie jeśli operuje się wsadem o identycznych parametrach, co w praktyce jest nieosiągalne.

To podczas poprzedniego seminarium PiS na temat geodezji zorganizowanego też w Sejmie przed dwoma laty padły historyczne już słowa byłego doradcy GGK, iż system (chodziło o IPE) pracuje efektywnie na danych testowych, a nie chce pracować na danych rzeczywistych.

To podczas ubiegłorocznej konferencji GSDI9 padły symptomatyczne słowa GGK Izraela, iż ma założony bardzo bogaty system GIS złożony z ponad 400 warstw informacyjnych, w którym te same obiekty terenowe występują w różnych miejscach i są po opublikowaniu w Internecie źródłem ogromnej ilości skarg obywateli.

W kartografii i geografii w drodze autorskich generalizacji i interpretacji można w zależności od skali schować nieścisłości ilustracyjne danych przestrzennych.

Nie jest natomiast możliwy proces pudrowania danych ani w geodezji, ani we współczesnym demokratycznym państwie (kiedyś przy pomocy pudru ukrywano drobne defekty urody).

W geodezji gdy uzyskane w wyniku pomiaru odchyłki były większe od dopuszczalnych, to co poniektórzy wykonawcy „przystosowywali“ dane, co bardzo brzydko nazywano „naciąganiem“ danych. W niektórych, nawet współczesnych państwach informacje są przygotowywane w sposób oczekiwany przez rządzących, a nie w sposób wynikowy (w niezbyt odległych czasach było tak i u nas). Otóż postęp techniczny, a zwłaszcza informatyzacja powodują, iż możliwości pudrowania gwałtownie się kurczą.

Jaskrawo jest to widoczne w technikach pomiarowych, których możliwości dokładnościowe są już wielokrotnie większe od tego, co zawarte jest w danych liczbowych zgromadzonych w archiwach, nie mówiąc już o danych uzyskanych w drodze fotograficznej, zobrazowanych na mapach lub zawartych w GIS-ach powstałych z digitalizacji map topograficznych (stąd zapewne pomysły aby zlikwidować wszystkie ośrodki dokumentacji gik a zgromadzone w nich dane zapewne zużyć w jakimś dozwolonym procesie unicestwienia, bo spalić na stosie już nie jest możliwe z uwagi na zanieczyszczenie środowiska).

Podobnie we współczesnym demokratycznym państwie zwłaszcza rozwój Internetu doprowadził do takiego poziomu weryfikowalności informacji, że jej pudrowanie staje się coraz trudniejsze.

Zatem sformułowanie tematu seminarium jako „Rola geodezji (i kartografii) jako służby informacyjnej współczesnego państwa“ obarczone jest dwoma wątpliwościami:

• pierwszą, czy rzeczywiście chodzi o tak istotne uwypuklenie roli kartografii w służbie informacyjnej współczesnego państwa?

• drugą, czy rzeczywiście geodezję utożsamia się tylko jako służbę informacyjną współczesnego państwa.

Gdyby tak było, to znacznie zubożono by funkcje geodezji, która owszem dzieli (rejestruje, segreguje, przetwarza, udostępnia) dane o ziemi, ale przede wszystkim według Arystotelesa (geodaisia) dzieli ziemię, dosłownie w sensie określania granic własności, posiadania, użytkowania, przeznaczenia, wartości, zanieczyszczenia itp. ale i lokalizacji, wznoszenia, drążenia budowli i różnych form antropogenicznych, i wszystko to z odpowiednią dokładnością, w odpowiednim układzie georeferencyjnym.

Mamy takie niezbyt jasne podejrzenie, że o tym co właściwie znaczy geodezja zapomnieli przede wszystkim sami geodeci, którzy dali się zepchnąć do niebywałej defensywy zawodowej, pozwalając grzebać w swojej domenie każdemu ambitniejszemu biznesmenowi powodowanemu żądzą dostępu do danych, np. informatykom, których nie interesuje wartość danych, byle były, byle można je było analizować, zestawiać, przesyłać, a co najważniejsze sprzedawać. Tak zrodziły się IPE, LPIS, Geoportal.

Przez dziesiątki lat będą geodeci stawać przed sądami i odpowiadać za systemowe wprowadzanie w błąd o czym była mowa w poprzednim komentarzu. Stawać będą nie twórcy systemów informatycznych a geodeci, którzy dostarczyli obarczone błędami dane. Stawać będą zwłaszcza śląscy geodeci, którym w mnożeniu błędów pomaga natura naruszona przez górnictwo. Nie jest przy tym istotny fakt braku ich winy w powstawaniu błędów ale liczy się fakt, że nie podjęli działań zmierzających do stworzenia procedur zabezpieczających ich przed odpowiedzialnością za wpływ natury na błędy powstałe w dokumentowaniu „dzielenia ziemi“.

W przeszłości był nawet taki jeden geodeta, który w podziękowaniu koledze za załatwienie środków na badanie tematu napisał w opinii, że tenże kolega zniszczył osnowę geodezyjną na Śląsku. Sprawa trafiła do sądu, który na 13 rozprawach zastanawiał się jak można zniszczyć osnowę geodezyjną: czy można ją było wykopać, wysadzić, rozpuścić czy zdematerializować w inny sposób?

Po dwóch latach procesu sądowego, po wysłuchaniu kilkunastu biegłych, nakazano w wyroku sprostować opinię. Z tego przypadku można się podśmiewywać. Ale jak to będzie z tymi wspomnianymi poprzednio 50 hektarami, jeśli sprawa trafi do sądu, a wszystko na to wskazuje.

I w tym miejscu zaczyna się temat, który jeśli nam się uda chcielibyśmy zasygnalizować na seminarium w Sejmie.

Otóż jak świat długi i szeroki ludzie myślący, w tym również geodeci, w trosce między innymi o zapewnienie warunków obrony przed niesprawiedliwymi posądzeniami i naruszeniami (praw, nietykalności osobistej) wynaleźli po wiekach doświadczeń narzędzia standaryzacji. Standardem prawnym, który wszyscy obywatele (i władze) zobowiązali się przestrzegać, jest konstytucja i cały oparty na niej system prawny (który poprzez traktat unijny nie może być sprzeczny z prawem unijnym). Standard ten obowiązuje i geodezję, choć w Polsce były próby tworzenia własnych standardów prawnych przez geodetów (poprzez wytyczne techniczne, w tym G-5).

Standardem technicznym są Polskie Normy (PN), a także normy unijne (CEN) i międzynarodowe (ISO), które wszakże wprowadzane są Polskimi Normami. Żeby uniezależnić normy od nacisków współczesnych państw, tworzą je organizacje pozarządowe, których członkowie nie są delegowani przez rządy, pomimo że niektóre organizacje znajdują się w strukturach rządowych i są wspomagane przez rządy.

Respektowanie norm jest dobrowolne. Organizacje standaryzacyjne jako pozarządowe nie mogą narzucać, czy wymuszać stosowania norm. To autorytet organizacji oraz sposób ustanawiania norm na zasadzie konsensusu, jak również zrozumienie wpływu normalizacji na ekonomikę gospodarki powodują, iż rządy decydują się na wprowadzenie Polskiej Normy, normy międzynarodowej czy europejskiej do obowiązkowego stosowania.

Zasada możliwości obowiązkowego stosowania norm była jednoznaczna w ustawach o normalizacji z 1961 r. oraz z 1993 r.(art.19 ust.2). W ustawie z 2002 r. wynika ona z ust.4 art.5 w kontekście z brzmieniem normy PN-EN 45020:2000, patrz Pogląd w sprawie ustawowej regulacji statusu Polskiej Normy powołanej w przepisie prawnym, Normalizacja nr 1/2007). Z przepisów tych wynika, że jakkolwiek stosowanie PN jest dobrowolne, to normy mogą być powołane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. Czyli normy z zakresu informacji geograficznej, których nie zamierza się tłumaczyć, nie będą mogły być powoływane w przepisach! (prawdopodobnie do momentu wejścia w życie dyrektywy INSPIRE, a potem trzeba je będzie gwałtownie tłumaczyć, aby mogły zostać powołane w przepisach wprowadzających dyrektywę).

W zakresie geodezji na obowiązkowe stosowanie Polskich Norm zdecydował się rząd polski już w ubiegłym wieku i do momentu publikacji niniejszego komentarza nie wycofał się z tego, zatem aktualnie w tej dziedzinie obowiązują 24 Polskie Normy (32 razem z użytymi w tekście powołaniami na inne normy) z 1516 znormalizowanymi pojęciami, których nie wolno używać inaczej aniżeli w brzmieniu określonym w normie. W trakcie przygotowania znajduje się ponadto 5 norm (7 razem z użytymi w tekście powołaniami na inne normy).

Niezależnie od norm, w geodezji obowiązuje jeszcze 14 opublikowanych standardów technicznych, które w założeniu są zgodne z Polskimi Normami (czy tak jest istotnie należałoby sprawdzić), oraz jeden standard techniczny opublikowany w innym trybie, posiłkujący się nazwami, określeniami i oznaczeniami podstawowych pojęć nie ustalonymi ani Polskimi Normami, ani normami międzynarodowymi (chodzi o SWDE).

Nie opublikowana została do tej pory ani jedna Polska Norma adaptująca normy z grupy 191xx. W styczniu 2006 r. rozpoczęty został dla pierwszych czterech norm (z 58) proces powszechnej ankietyzacji. Ze zrozumiałych względów nie było też inicjatywy naczelnego organu administracji do obowiązkowego stosowania norm z tego zakresu, gdyż jeśli norm tych nie zamierza się tłumaczyć, to z góry założono, że nie będą obowiązkowe.

Mimo to właśnie te nieobowiązujące jeszcze normy były impulsem do podjęcia ogromnych robót w dziedzinie geodezji (i kartografii). Wykonuje się wielosetmilionowe roboty bez umocowania w systemie standardów prawnych i technicznych. Wykonuje się te roboty w oparciu o Specyfikacje Istotnych Warunków Zamówienia, które zgodnie z art.30 PZP powinny opisywać przedmiot zamówienia za pomocą cech technicznych i jakościowych z zachowaniem Polskich Norm przenoszących normy europejskie lub normy innych państw członkowskich EOG, a w przypadku ich braku zgodnie z ust.3 art.30 z uwzględnieniem Polskich Norm, które dla wszystkich asortymentów prac geodezyjnych istnieją i zostały legalnie wprowadzone do obowiązkowego stosowania w końcu ubiegłego wieku. Zostały wprowadzone do obowiązkowego stosowania, bo ich brak powodowałby zagrożenie dla zdrowia i życia.

My ciągle zapominamy o tym, że w zdecydowanej większości świata geodezję wykonuje „civil engineer“, będący mieszanką inżyniera budowlanego i prawnika cywilisty. Wykonywanie tego zawodu zapewnia bezpieczeństwo budowli i bezpieczeństwo posiadania. Stąd i rząd polski nie miał żadnych oporów przed wprowadzeniem do obowiązkowego stosowania Polskich Norm z tego zakresu. A dlaczego PN a nie ISO? Bo Polskie Normy są o wiele bardziej precyzyjnie przystosowane do polskich warunków wykonywania zawodu, a poza tym jak minister decydował, normy ISO nie były jeszcze przetłumaczone, a obowiązywać może tylko tekst polski.

Oznacza to, że jak już wprowadzimy normy ISO 191xx bez tłumaczenia, to zbudowany na nich system nie będzie mógł być stosowany ani w budownictwie ani w obrocie nieruchomościami. To po co go budujemy? Też byśmy chcieli wiedzieć.

W roku 1999 dokonał się drugi etap tej legalizacji i zgodnie z Konstytucją RP wprowadzone zostały oficjalnie standardy techniczne dla opracowań geodezyjnych, kartograficznych i krajowego systemu informacji o terenie w postaci przepisów lub norm technicznych ustanowionych w formie instrukcji technicznych obowiązujących m.in. przy wykonywaniu i prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), z tym, że akurat standardu technicznego z tej ostatniej dziedziny nie wprowadzono, ale obowiązują w niej standardy z pozostałych dziedzin w zakresie w jakim dotyczą geodezyjnych ram wykonywania i prowadzenia egib.

Dokonana w rozporządzeniu MSWiA z 24 marca 1999r. (w oparciu o delegację zmiany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne z 1998 r. Dz.U. nr 106 poz.668) legalizacja instrukcji O-1 na standard techniczny (do tej pory były to szczegółowe zasady wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych, które obecnie stały się standardami dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego sit) usankcjonowała rozdział:

• treści normowanej Polskimi Normami: to jest nazwy, określenia i oznaczenia pojęć z zakresu geodezji i kartografii

• oraz treści normowanej przepisami technicznymi zawartymi w instrukcjach technicznych, obejmującej: cechy opracowań końcowych obligatoryjne dla danego rodzaju opracowań (chodzi oczywiście o cechy techniczne, a nie o cechy prawne).

Nigdzie w źródłach prawa nie ma mowy o wytycznych technicznych jako przepisie technicznym. Wytyczne techniczne nawet w starym rozumieniu instrukcji technicznych, przed włączeniem ich w system Polskich Norm były tylko częścią składową instrukcji zawierającą wzory, przykłady, tablice, formularze itp.

Obecnie z punktu widzenia systemu prawa w geodezji obowiązują przepisy wynikające ze źródeł prawa, w tym ustanowione nimi standardy techniczne, noszące nazwę instrukcji technicznych, które z mocy stosownego rozporządzenia mają obowiązek używania Polskich Norm.

Bezprecedensowym wydarzeniem było kuriozum normalizacyjne podpisane w 2003 r. przez GGK jako zarządzenie nr 16 wprowadzające wytyczne techniczno-organizacyjne pod nazwą Instrukcja G-5, w których mieszczą się regulacje rangi ustawowej, jak np. ust. 2 §59 upoważniający starostę do orzekania w drodze decyzji o samoistnym posiadaniu nieruchomością czy ust.3 §49 dopuszczający integrowanie powiatowych baz danych na szczeblu województwa. Orzekanie samoistnego posiadania należy do kompetencji sądu. Starosta według rozporządzenia ewidencyjnego ma prawo ujawnić w egib dane osób, które nieruchomością władają. Co to jest władanie tego prawo nie wyjaśnia. Oczywiście rodzi to następne pytanie, w jaki sposób w rozporządzeniu mógł znaleźć się tytuł prawny do gruntu nie wymieniony w systemie prawnym. Nic to jednak w zestawieniu z dyspozycją Wytycznych G-5 o agregowaniu baz na szczeblu wojewódzkim. Jest to ingerencja w ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne, które w art.7b ust.1 pkt 4 upoważnia WINGIK tylko do przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych egib, do żadnego zaś agregowania, jak np. w woj. mazowieckim próbuje to robić Geodeta Województwa (nie WINGIK) i dostał na to dużo pieniędzy.

Stanowisko Stowarzyszenia w sprawie wytycznych G-5 zamieszczone zostało ponad rok temu na stronie internetowej GISPOL-u i było załącznikiem do zaskarżenia instrukcji do Rzecznika Praw Obywatelskich.

My doskonale rozumiemy, że fachowcy geodeci, twórcy projektu G-5 próbowali skorygować żenujące zapisy rozporządzenia ewidencyjnego z 2001 r., w tym ewidentne braki w formacie SWDE, ale od tego był nadzorujący minister, aby taka instrukcję swoim rozporządzeniem wprowadzić w życie. Obowiązkowe dla takiego aktu uzgodnienia międzyresortowe wyeliminowałyby kolizje z systemem prawnym.

Jeśli prezes GUGiK swoim zarządzeniem wprowadził w życie nie przewidziane prawem wytyczne techniczno-organizacyjne, nie mając po temu żadnej delegacji w prawie, to świadomie wziął odpowiedzialność na swoją głowę i odpowiada za szkody tym wywołane.

Rozporządzenie standaryzacyjne z 1999 r. było jednym z ostatnich rozstrzygnięć Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako naczelnego organu administracji nadzorującego geodezję. Potem na świecie nastąpił intensywny proces standaryzacji w zakresie geodezji, GIS i katastru, a w polskiej geodezji chaos nie do opisania, odbywający się pod szyldem zagospodarowania przeznaczonych na geodezję pieniędzy unijnych skonsumowanych przez grono cwaniaków.

Wytworzona sytuacja jest niewyobrażalnie trudna i jedyna nadzieja w tym, że legaliści z resortu spraw wewnętrznych i administracji będą w stanie wymyślić „mapę drogową“ powrotu geodezji do reguł standaryzacyjnych w rozumieniu unijnym i światowym, co zresztą wymusi od nas uchwalona 12 lutego dyrektywa INSPIRE. Szkoda tylko straconego czasu i środków.