Komentarz 30 (74/07)

16 lipca 2007 r.

1. Korupcja w geodezji?

Na łamach czerwcowego wydania GEOInformatics ukazał się artykuł na temat korupcji w administracji terenami. Zamieszczone na okładce szokujące zestawienie tytułu "Korupcji w administracji terenami" z dalmierzem elektronicznym sugeruje jakoby bohaterem korupcji byli geodeci.

Nie należy się dziwić tej zbitce, która tylko potwierdza rozpowszechniony w świecie, poza Polską, model funkcjonowania administracji terenami, w którym decydującą rolę w administracji terenami odgrywają geodeci.

Jeśli zatem mają miejsce przejawy korupcji, to wiąże się ją z dominującym w dziedzinie podmiotem.

Artykuł autorstwa profesorów Paula van der Molena i Arbinda Tuladhara podaje przykłady korupcji z wszystkich kontynentów. Europę reprezentuje Holandia, Litwa i Czechy, opierając się na oficjalnych publikacjach, głównie prasowych.

Gdyby artykuł był pisany obecnie zapewne znalazłby się w nim także przykład z Polski, gdyż sprawa 35 czy 40 hektarów z Mrągowa odbiła się głośnym echem na całym świecie (niniejszy komentarz był przygotowywany i zapowiedziany zanim wicepremier Lepper odszedł z rządu).

Sprawia to negatywne zainteresowanie Polską jakie towarzyszy nam od momentu podziału opinii europejskiej na sprawy militarne.

Sprawia to rozliczna gama oczekiwań kompensacyjnych kierowanych pod adresem jednego z najpiękniejszych krajów Europy.

Generalne kryteria zainteresowania zostały dość wnikliwie opisane w przytoczonym na wstępie artykule.

Autorzy stwierdzają, że nawet w kraju wolnym od korupcji jakim jest Holandia według Transparency International, przeprowadzone w 2005 r. badania uniwersyteckie wykazały, że 3.2% urzędników państwowych i 5.2% polityków jest skorumpowanych. Wszakże podobne badania przeprowadzone przez biuro badania opinii publicznej wykazały, iż urzędnicy są trzykrotnie, a politycy pięciokrotnie bardziej skorumpowani, niż wykazały to badania uniwersyteckie.

Ponieważ korupcja z natury rzeczy jest ukrywana, oficjalne dane statystyczne nie są dostępne, ale jest zadziwiające jak wiele jest publikowanych przypadków korupcji związanej z gruntami.

I właśnie na bazie oficjalnie publikowanych przypadków korupcji autorzy oparli swoje opracowanie. Przedtem przytoczyli definicje korupcji.

Jakkolwiek nie ma oficjalnie uzgodnionej definicji korupcji to według ONZ zdefiniowano korupcję jako "nadużycie urzędu dla osiągania prywatnych korzyści".

Formy korupcji są następujące:

• Łapówka (dyskretne przyjęcie korzyści w zamian za urzędowe beneficja dla strony trzeciej),
• Defraudacja (dyskretne przysporzenie prywatnych korzyści bez udziału strony trzeciej),
• Faworyzm, Nepotyzm i Klientelizm (dyskretne przysporzenie korzyści nie dla siebie a dla rodziny, klanu, partii politycznej, grupy etnicznej itp.)

Autorzy intuicyjnie oceniają, że wszystkie formy korupcji pojawiają się gdy administrowanie i zarządzanie terenami przynależne są do administracji rządowej.

Formalne decyzje są niezbędne do zarejestrowania nieruchomości, do udzielenia kredytu, do zwiększenia lub zmniejszenia ograniczeń i do przeznaczenia gruntów do określonego użytkowania, co dyskretnie podkreśla siłę sektora publicznego.

Faworyzm, Nepotyzm i Klientelizm może łatwo występować w dostępie do gruntów, jako formy występujące zwłaszcza w prawie zwyczajowym.

Autorzy posiłkując się Internetem i ogólnie dostępnymi publikacjami w okresie marzec-kwiecień 2006 r. stwierdzili, że administracja terenami nie jest wolna od korupcji i podali kilka przykładów, zastrzegając się, że dostępnych jest ich znacznie więcej.

Europa

Na Litwie 34% mieszkańców jest przekonanych, że wydziały planowania przestrzennego są bardzo skorumpowane. W Holandii w Amsterdamie w latach osiemdziesiątych urzędnik ksiąg wieczystych (Land Registration w Holandii - to zintegrowana instytucja katastru i ksiąg wieczystych) został oskarżony o zarejestrowanie fikcyjnej spłaty kredytu. Łapówki dawane w Pradze za przyspieszenie procedur katastralnych (także w Republice Czeskiej instytucja katastru jest zintegrowana z instytucją ksiąg wieczystych, nie ma tam notariuszy a ich funkcje spełniają urzędnicy katastralni) wywołały radykalne zmiany w zarządzaniu tą instytucją. W Irlandii zawieszony został urzędnik za rzekome przyjęcie 47 łapówek w okresie 2.5 lat za nielegalną sprzedaż dokumentów.

Azja Centralna

W Bangladeszu badanie przeprowadzone wśród 3000 właścicieli nieruchomości wykazało, że 97% nabyło grunt płacąc łapówkę za zarejestrowanie transakcji, 83% zapłaciło łapówkę za pomiar, a 40% zapłaciło łapówkę za możliwość nabycia gruntu.

W Indiach 79% klientów Departamentu Administracji Terenami potwierdziło, że w departamencie tym ma miejsce korupcja, z czego za rejestrację nieruchomości 39%, za zmianę tytułu 25%, za pomiar 12% i za otrzymanie dokumentów 4%.

W Nepalu właściciele nieruchomości oceniają administrację terenami jako najbardziej skorumpowany sektor. 6.6% klientów korzystających z usług tego sektora w 2002 r. przyznało uczestniczenie w korupcji, oceniając, iż głównymi aktorami byli urzędnicy podatkowi i w następnej kolejności geodeci.

W Pakistanie 133 z 1724 respondentów potwierdziło przypadki korupcji w departamencie administracji terenami.

Podobnie jak w Nepalu najbardziej zaangażowani byli urzędnicy podatkowi i geodeci.

Afryka Wschodnia

W Kenii 65.7% osób odwiedzających Ministerstwo Terenów było indagowanych o łapówkę, a 36.3% odmawiających jej zapłacenia było załatwionych negatywnie. Kenijski Minister Terenów i Mieszkalnictwa powiedział, że od czasów uzyskania niepodległości teren był używany jako odpłatność za polityczne wsparcie.

W Ghanie walka o teren i władzę jest współzależna. Jakkolwiek zgodnie z prawem zwyczajowym władca powinien administrować terenami w interesie społeczności, to w 65% przypadków głównym beneficjentem sprzedaży terenów jest sprawujący władzę.

Azja Wschodnia

W Malezji minister ds. terenów został aresztowany za nadużycie stanowiska przewodniczącego rady do spraw terenów do zaaprobowania sprzedaży akcji w plantacjach, przywłaszczając dla siebie 10 mln dolarów.

W Wietnamie przeprowadzone badania nad korupcją wykazały, że na czele listy jest administracja terenami. Najwięcej spraw korupcyjnych zostało zaskarżonych w:

(1) projektach państwowych dotyczących podziałów terenów leśnych i budowlanych,

(2) oddawaniu gruntów w leasing, za niższą cenę, za przyspieszenie procedur, zwłaszcza dla celów inwestycyjnych,

(3) urzędowych zachowaniach wyłudzających prezenty i pieniądze za zamianę gruntów, dzierżawienie, zmianę posiadania, zmianę przeznaczenia terenów, odszkodowania i regulację stanów prawnych.

W Chinach stwierdzono w 2003 r. 168 000 przypadków naruszenia prawa w zakresie gospodarowania terenami. Wprowadzono nowe środki zapobiegania korupcji, zabraniające m.in. urzędnikom przyjmowania korzyści z rejonu ich działania. Narasta fala nielegalnego użycia terenów rolnych na cele budowlane oraz użytkowania gruntów na cele kopalne za bardzo niską cenę.

Australia

W Miejscowej Radzie Aborygenów do spraw Terenów zarejestrowano przypadki rejestracji fałszywych transakcji w Biurach Rejestracji Tytułów do Gruntów (Zagregowany system rejestracji praw i lokalizacji według systemu Torrensa).

Afryka Południowa

W Botswanie Dyrektoriat ds. Korupcji i Przestępstw Gospodarczych zarejestrował 73 przypadki korupcji w zakresie administracji terenami. Szef dyrektoriatu zrelacjonował 238 nielegalnych transakcji w okresie minionych 10 lat.

2. Jak powstrzymać korupcję w administracji terenami

Według ONZ (UN/Habitat 2004) przejrzystość jest szeroko rozpoznana jako źródło dobrego rządzenia. Przejrzystość (transparentność) oznacza " dzielenie się informacją i działanie w otwarty sposób", "umożliwienie uczestnikom dostępu do informacji uniemożliwiających nadużycie". Dla osiągnięcia tych celów Transparency International promuje narzędzia oceny i monitoringu, dostępu do informacji, wzrost etyki, profesjonalizmu i integracji, a zwłaszcza wzrost przejrzystości reform instytucjonalnych.

Na przykładzie Kambodży, Kenii i Indii eksperci ONZ rekomendowali:

- w Kambodży: (1) przygotowanie planu zagospodarowania, który jasno zidentyfikuje różne typy gruntów państwowych i odpowiedzialne za zarządzanie nimi instytucje, (2) wzmocnienie partycypacji sektora publicznego, (3) wzmocnienie monitoringu nielegalnych sprzedaży, (4) zapowiedzenie moratorium na wymiany i koncesje terenów, (5) deklarację moratorium na sprzedaż gruntów ludziom ubogim, (6) zapewnienie odpowiedzialności za ujawnienie wszystkich nielegalnych transakcji podjętych lub negocjowanych przez władze lokalne, (7) efektywne wdrożenie nowego prawa dotyczącego terenów,

- w Kenii: (1) zainwentaryzowanie terenów publicznych, (2) komputeryzację rejestru terenów, (3) spójną politykę administrowania terenami, (4) utworzenie Trybunału Tytułów do Gruntu w celu przejrzenia każdego przypadku nielegalnej lub niezgodnej z procedurami alokacji gruntu, (5) podjęcie procesu unieważnienia lub korekty tytułów do gruntu,

- w Indiach: wzrost skuteczności, zmniejszenie opóźnień i zahamowanie korupcji w procesie zarządzania terenami.

Zdaniem autorów artykułu system administracji terenami jest w stanie powstrzymać korupcję. Propozycje ONZ i Transparency International są bardzo odpowiednie dla sektora posiadania gruntów, gdyż teren jest widoczny dla każdego, terenu nie da się ukryć i inwentaryzacja stanu posiadania terenów (kataster) przyczynia się do wzrostu otwartości, przejrzystości i dostępu do informacji. Podstawowe zasady katastru i ksiąg wieczystych: "upublicznienie" i "szczególność każdego przypadku" zawsze przyczyniają się do wzrostu przejrzystości rynku nieruchomości.

Bazując na doświadczeniach różnych wdrożonych projektów (np. w Indiach, Gruzji), na Wytycznych ONZ ds. Administrowania Terenami z 1996 r., na zestawie wskazań UN/Habitat z 2004 r. autorzy pogrupowali potencjalne narzędzia przeciwdziałające korupcji w sposób następujący:

• zainwentaryzowanie wszystkich istniejących form posiadania (kataster);
• w celu przeciwdziałania przechwytywaniu gruntów,
• żadne posiadanie bez zarejestrowania nie powinno mieć miejsca,
• otwarty dostęp do informacji odnośnie posiadania, wartości i sposobu użytkowania gruntów;
• otwarty dostęp dla publicznej inspekcji,
• monitorowanie nielegalnych sprzedaży,
• ograniczona ochrona prywatności w celu przeciwdziałania nielegalnym interesom,
• standaryzowane procedury definiowania, rejestrowania i udostępniania informacji;
• żadne zmiany inwentaryzacji posiadania bez źródłowego dokumentu, który weryfikuje zmianę (decyzja, akt notarialny, inny dokument) w celu zapobieżenia nielegalnym transakcjom,
• ograniczenie transakcji niejawnych w celu przeciwdziałania koncentracji władzy,
• nadzór i możliwość apelacji;
• niezależny audyt,
• monitorowanie nielegalnych operacji,
• praca przy świadkach, walka z łapownictwem,
• specjalny Trybunał ds. Terenów dla uniknięcia zatkania sądów powszechnych,
• komputeryzacja;
• istotna ze względu na operowanie dużą ilością danych,
• danie ludziom bezpośredniego dostępu do usług,
• lepszy monitoring postępu prac i stosowanych procedur.

3. Podsumowanie

System administrowania terenami znajduje swe uzasadnienie w różnorodności między dobrami ruchomymi a nieruchomymi. W wielu systemach prawnych odróżnia się mienie ruchome od nieruchomego. Dla identyfikacji posiadania rzeczy nieruchomych i związanych z nimi transakcji niezbędny jest rejestr terenów zarówno co do lokalizacji przestrzennej jak i różnorodności praw. Zatem najbardziej istotną cechą systemu administrowania terenami jest jego transparentność.

To były spostrzeżenia zawarte w artykule z czerwcowego GEOInformatics, które przypadkowo wzmocnione zostały odwołaniem wicepremiera rządu polskiego na skutek nieprzejrzystego procesu administrowania terenami rolnymi. Jak to właściwie było pokaże czas.

Godzi się jednak przypomnieć, że to właśnie Polsce przydzielono duże środki pomocowe na dostosowanie systemu administrowania terenami do wymogów wspomnianych w artykule Wytycznych ONZ z 1996 r. (wymienione jednoznacznie w celu 30.9 PPCUE), to Polsce przyznano grant banku Światowego na Umocnienie (a nie wsparcie) systemu Administrowania Terenami w Polsce, a GISPOL głosem wołającego na puszczy domaga się od lat rozliczenia tych środków, bo naszym zdaniem żaden z założonych celów nie został osiągnięty.

Odnosi się wrażenie, że kolejne rządy robią wszystko, aby tej przejrzystości w administrowaniu terenami nie uzyskać. Przesadne dążenie do centralizacji, ukrywanie wyników opracowań (wspomniane kilkakrotnie odmowy dostępu do wyników grantu Banku Światowego), tworzenie ogromnych systemów informatycznych bez podstawy prawnej, są tego ilustracją. Nie ma żadnych przeszkód technicznych, aby uzyskać powszechny dostęp do danych o zagospodarowaniu i przeznaczeniu terenu, co ilustruje np. strona internetowa www.ruda-sl.polskiemiasta.pl. Nie ma przeszkód finansowych, bo są to rozwiązania tanie, oryginalnie polskie. Jest natomiast trudny do uzasadnienia opór mentalny, zwłaszcza w zakresie synchronizacji danych. Jeśli dwa uzupełniające się systemy różnią się o 80%, to one w istocie rzeczy są nieprzejrzyste, a jeśli te same dane rejestruje się w różny sposób, to tworzy się cieplarniane warunki dla rozwoju korupcji, o czym następnym razem. Póki co staramy się przypomnieć co oznaczał kataster wtedy jak w Polsce legalnie istniał.

4. Trzecia część instrukcji katastralnej

Dziś część mapowa operatu katastralnego, paragrafy 60 do 92

• Trzecia część instrukcji katastralnej - format pdf