Komentarz techniczny 41 (85/07)

1 października 2007 r.

Z dwutygodniowym opóźnieniem zamieszczamy list Geodety Warszawskiego Zachodniego na temat Zarządzenia Starosty regulującego tryb postępowania w sprawach geodezyjno - prawnych. List dokumentuje jak bardzo nabrzmiał już problem katastru w Polsce. Dzisiejszy komentarz zmienił formułę na „techniczny“ gdyż wyręczając nasze władze zamierzamy się skoncentrować wyłącznie na technicznych i prawnych aspektach katastru, który w końcu będziemy zmuszeni zbudować. Warto przy okazji zwrócić uwagę na fakt, że w minionym tygodniu obchodziliśmy dwie znamienne rocznice:

Przygotowując zarządzenie starosty spodziewałem się merytorycznej dyskusji dotyczącej wprowadzanych ograniczeń w zgłaszaniu, a co za tym idzie możliwości wykonywania opracowań geodezyjnych do celów prawnych. Sądziłem, że dyskusja ta odbędzie się w gronie jednostek wykonawstwa geodezyjnego działającego na terenie Powiatu Warszawskiego Zachodniego i powiatowej administracji geodezyjnej. Wykonawcy geodezyjni mają swoje oficjalne przedstawicielstwo w powiecie i poprzez nie mogli poprosić o spotkanie i wyjaśnienia. Okazuje się, że ktoś bardzo „zbulwersowany i niecierpliwy“ dostarczył kopię zarządzenia do redakcji „Geodety“. Redakcja jak przystało na redakcję branżowego brukowca, bez jakiejkolwiek próby uzyskania komentarza od Starosty Warszawskiego Zachodniego lub geodety powiatowego zamieściła news na „Geoforum“, pod deprecjonującym zarządzenie tytułem „Geodeta z plikiem upoważnień“. Do zamieszczonego „news-a“ ukazało się w sumie do dnia dzisiejszego dwadzieścia komentarzy. Nad dziewiętnastu z nich można byłoby przejść do porządku dziennego na zasadzie: „psy szczekają karawana jedzie dalej“, ale drugi w kolejności komentarz „geodety“ z 2007-09-04 17:17:21 o treści „a może nam GP wytłumaczy | a czy można poznać uzasadnienie tego zarządzenia?“, obliguje mnie między innymi do publikacji niniejszych wyjaśnień.

Na wstępie muszę stwierdzić, że według mojej i moich kolegów oceny 85% jednostek wykonawstwa geodezyjnego wykonujących swoje prace na obszarze naszego powiatu, bez względu na staż pracy w geodezji, stara się swoje prace wykonywać rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi oraz standardami obowiązującymi w geodezji. Pozostałe 15% to według naszej oceny zwykli „wyrwigrosze“, dla których nie jest ważne, jakie skutki prawne i finansowe niesie ze sobą ich opracowanie dla klienta i osób postronnych, które powinny być stroną postępowania w trakcie wykonywania opracowania, a nie były. Interesuje ich jedynie jak najszybsze uzyskanie niezbędnych pieczątek i podpisów o przyjęciu opracowania do zasobu, co ich zdaniem zdejmuje z nich odpowiedzialność prawną i finansową za wadliwie wykonane opracowanie, a przede wszystkim umożliwia odebranie „kasy“ od zleceniodawcy. Przymuszenie ich do poprawienia błędów, które niekiedy wychodzą po kilku latach, jest czasami wręcz niemożliwe.

Zarządzenie i ograniczenia w zgłaszaniu prac geodezyjnych oraz dodatkowe wymogi wynikające przy inwentaryzacji obiektów budowlanych, mimo że nie zapisane wprost w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne, wynikają z innych przepisów prawnych chroniących prawo własności do nieruchomości wymienionych w preambule zarządzenia. Sądzę, że wielu zadaje sobie pytanie: czy zachodziła potrzeba wydawania takiego zarządzenia?

W odniesieniu do ograniczeń zapewne traktowanych jako swego rodzaju szykana posłużę się przykładem podobnego w skutkach rozwiązania w ruchu drogowym. Na polskich drogach ustawa „Prawo o ruchu drogowym“ w art. 20 przewiduje szereg ograniczeń dopuszczalnych prędkości samochodów osobowych w zależności od kategorii drogi. Ponadto na podstawie art. 21 ust. 3 „organ zarządzający ruchem na drogach może zmniejszyć, za pomocą znaków drogowych, prędkość dopuszczalną pojazdów obowiązującą poza obszarem zabudowanym, jeżeli warunki bezpieczeństwa ruchu na drodze lub jej odcinku za tym przemawiają“. W zasadzie te dwa przepisy powinny w pełni zabezpieczyć bezpieczeństwo w ruchu drogowym, jednakże pod warunkiem, że kierowcy dostosują prędkość do obowiązujących ograniczeń. Tym czasem od wielu lat policja, a ostatnio porządkowe służby municypalne zbierają słone żniwo w postaci mandatów i punktów karnych za nagminne przekraczanie prędkości przez kierujących pojazdami. A w miejscach szczególnie niebezpiecznych ustawia się dodatkowo stałe fotoradary w celu wymuszenia zmniejszenia prędkości pojazdów. Spowodowane to jest faktem, że znaczna część kierowców nie przestrzega obowiązującego prawa, a kontrole poprzez policyjne i samorządowe fotoradary oraz fotoradary stacjonarne są próbą wymuszenia przestrzegania prawa, i zapewnienia bezpieczeństwa samym kierowcom i innym uczestnikom ruchu drogowego.

Jest to rodzaj szykany wymuszającej przestrzeganie prawa przez kierujących pojazdami, która w razie nagminnego narażania się kierowcy na rejestrację przez te urządzenia może zakończyć się odebraniem prawa jazdy, a w szczególnych przypadkach okresowym lub stałym zakazem kierowania pojazdami samochodowymi. Zapewne wielu kierowców uzna tą szykanę za wymysł jakiegoś ambitnego i nadgorliwego urzędnika. Jeśli się weźmie jednak pod uwagę skutki brawurowej jazdy niektórych kierowców dla innych uczestników ruchu drogowego, a także osób nie uczestniczących w tym ruchu czynnie lub biernie, to sprawa przestaje być oczywista.

Wróćmy jednak na geodezyjne podwórko.

Bezpośrednimi motywami wydania zarządzenia byli wyrwigrosze, którzy usiłowali zarejestrować w zasobie wykonane przez siebie prace geodezyjne polegające na wykonaniu opracowania do celów sądowych, przed złożeniem przez stronę zlecającą opracowanie odpowiedniego wniosku do właściwego sądu. Konkretnie sprawy dotyczyły wykonania map do zasiedzenia i podziałów nieruchomości. Oto kilka przykładów.

• Mapa do zasiedzenia, wykonana w roku 1993 tj. w czasie, gdy mapy ewidencyjne prowadzone były w formie analogowej. Mapa wykazywała działkę gruntu, której granice zostały pomierzone według wskazań zainteresowanego, bez ujawnienia na niej przebiegu faktycznych linii granicznych sąsiednich działek obowiązujących w ewidencji gruntów, Numerację działek oznaczono zgodnie z obowiązującą wówczas ewidencją gruntów. Sędzia rozpatrujący sprawę o zasiedzenie, nie mając informacji o kolizji granic zasiadywanej działki z granicami nieruchomości sąsiednich, nie powołał jako stron zasiedzenia tej działki sąsiadów. W 2002 roku sąd wydał postanowienie o zasiedzeniu, którego integralną częścią jest opisana wyżej mapa. Wprowadzono zmiany tylko w części opisowej rejestru ewidencji gruntów. W 2007 r. w wyniku czynności mających na celu synchronizację baz danych graficznych z bazą danych opisowych okazało się, że strona postępowania sądowego zasiedziała grunty działek sąsiednich. W jednym z przypadków została naruszona granica będąca wynikiem rozgraniczenia! Sprawy o zasiedzenia ciągną się rok lub dłużej. W pewnych przypadkach wyrok sądu zapada w kilka lat po wykonaniu mapy. Pokrzywdzeni sąsiedzi dowiadują się o tym fakcie dopiero po pewnym czasie od uprawomocnienia wyroku, przy okazji ujawnienia postanowienia sądu w ewidencji gruntów lub jak w powyższym przypadku przy okazji synchronizacji baz danych. Do starosty płyną skargi na działalność administracji geodezyjnej z żądaniami naprawienia zaistniałej sytuacji, Geodeta z reguły, czuje się zwolniony odpowiedzialności, „ponieważ operat z wykonania tej mapy został przyjęty do zasobu“.

• Mapa do zasiedzenia z projektowanym podziałem nieruchomości hipotekowanej. Granice nieruchomości przyjęto z pomiaru stanu na gruncie według wskazań zainteresowanego zasiedzeniem. Nie wykazano także, że jest to nieruchomość zabudowana. W trakcie wprowadzania prawomocnego postanowienia sądu okazało się, że granica podziałowa biegnie przez część budynku nieujawnionego na mapie, który zresztą miał nie być przedmiotem zasiedzenia. W wyniku zasiedzenia powstała działka, która ze względu na swój kształt i powierzchnię nijak nie spełnia wymogów działki budowlanej. Nie posiada dojazdu do drogi publicznej. Właściciele nieruchomości nie są świadomi, że ktoś zasiedział część ich budynku mieszkalnego. Geodeta z powodów jak wyżej umywa ręce. Pod adresem powiatowej administracji geodezyjnej płyną skargi, gromy i żądania naprawienia szkód!

• Sprawa z roku 2001. Podział trzech nieruchomości mający na celu wydzielenie działek budowlanych na obszarze nie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o wprowadzenie podziału, powołując się na upoważnienie od właścicieli, złożył wykonawca opracowania. Problem w tym, że jeden z właścicieli nie był świadomy faktu podziału jego nieruchomości. Dowiedział się o tym przy próbie jej sprzedaży. Złożył skargę na działanie powiatowej administracji geodezyjnej z żądaniem przywrócenia stanu prawnego z przed podziału. W wyniku tego podziału zostały sprzedane działki bez dojazdu do drogi publicznej. Wkrótce okazało się, że takich podziałów ten sam wykonawca wykonał więcej. Geodetów, którzy podobnie działają jest także niestety więcej.

• Sprawa z ostatnich dni. Geodeta wykonuje mapę do zasiedzenia na zlecenie sądu. Sprawa dotyczy nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej. Geodeta pisze następującą uwagę na mapie „działka ewidencyjna Nr. ... o powierzchni np 0,1720 ha odpowiada części nieruchomości hipotecznej, stanowiącej działkę Nr (ten sam co działka ewidencyjna) o powierzchni np. 0,1210 ha“ (różnica powierzchni wynosi ponad 500 m²!) w niezmienionych granicach“. Na mapie brak jest granic nieruchomości sąsiednich, ujawnionych w ewidencji gruntów. Dzięki zamieszczonej klauzuli na mapie sędzia zorientował się, że z mapą jest coś nie w porządku. Nakazuje poprawić mapę oraz dodatkowo złożyć wyrys z ewidencji gruntów dla zasiadywanej nieruchomości. Nie wiem, jaki cel chciał osiągnąć geodeta wykonując mapę zamiast wyrysu? Wiem natomiast, że koszt wyrysu w Ośrodku opiewa na sumę ok. 120 - 150 zł natomiast koszt mapy do celów prawnych od 2500 - 3500 zł. Koszty biegłego musi pokryć wnioskodawca.

Organom i redakcjom zainteresowanym działalnością geodezyjnych wyrwigroszów służę przykładami skarg właścicieli nieruchomości, na działalność geodetów uprawnionych w zakresie wyżej poruszonych tematów oraz dokumentacją geodezyjną, znajdującą się w zasobie.

Ostatnio geodeta, któremu inspektor powiatowy nie chciał przyjąć opracowania do zasobu wykonanego podobnie, jak opisano wyżej, stwierdził, że skoro praca została formalnie zgłoszona to powinna zostać przyjęta do zasobu oraz, że w przypadku sporządzania mapy do zasiedzenia nie obowiązują go żadne przepisy odnoszące się do podziałów nieruchomości, ochrony praw własności oraz ochrony danych osobowych! Na moją uwagę, że do interpretacji przepisów prawa jest upoważniony tylko sąd, do którego przed zgłoszeniem pracy geodezyjnej powinien zostać złożony przez zainteresowanego odpowiedni wniosek o zasiedzenie, a który po rozpatrzeniu tego wniosku pod względem formalnym dopiero w formie zarządzenia upoważni biegłego sądowego do wykonania mapy, określając jednocześnie jej temat i zakres zawartych w niej danych i informacji, stwierdził, że Ośrodek i geodeta powiatowy się na niego uwzięli. Wobec takiej postawy tego oraz jemu podobnych geodetów wydałem wewnętrzne zarządzenie, że zgłoszenie pracy geodezyjnej, jako opracowania do celów sądowych nie powinno zostać przyjęte przez Ośrodek bez jednoczesnego przedłożenia zarządzenia sądu określającego zakres i temat opracowania geodezyjno - kartograficznego. Geodeci Ci najpierw złożyli na mnie skargę do starosty, a następnie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego argumentując, że bezprawnie ograniczam im możliwości wykonywania działalności gospodarczej. Wobec negatywnego stanowiska starosty i WINGiK-a w stosunku do ich skargi geodezyjni wyrwigrosze wzięli się na sposób i w zgłoszeniach pracy geodezyjnej wpisywali np. podział nieruchomości, nie wpisując jednocześnie, że ma to być mapa do celów sądowych. I znów zaczęły się konflikty na linii geodeci wirwigrosze - administracja geodezyjna. Tym razem podnoszony był argument, że administracja poprzez odmowę przyjęcia opracowania do zasobu blokuje im prawo do „słusznego wynagrodzenia za wykonaną pracę“

Prawo własności nieruchomości dotyczy nie tylko do prawa do jej posiadania i zarządzania nią stosownie do przepisów kodeksu cywilnego i innych przepisów odrębnych, ale także prawa do prywatności, czyli wstępu na teren nieruchomości, a także danych o właścicielu, bądź zarządcy tej nieruchomości, do których dostęp reguluje ustawa o ochronie danych osobowych.

Na dole strony druku zgłoszenia pracy geodezyjnej znajduje się następująca klauzula: „Niniejsze zgłoszenie, potwierdzone przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, okazuje się właścicielowi lub osobie władającej nieruchomością jako dokument upoważniający wykonawcę prac geodezyjnych do wstępu na grunt i do obiektów budowlanych oraz do wykonywania czynności przewidzianych w art. 13 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zmianami).“

Przyjmując do realizacji zgłoszenie pracy geodezyjnej Starosta jako organ administracji geodezyjnej wymieniony w art. 6a ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wykonując swoje zadania określone w art. 7d wymienionej ustawy upoważnia geodetę ujawnionego w zgłoszeniu pracy geodezyjnej do wykonywania czynności wymienionych w art. 13, na który powołuje się klauzula oraz co jest niezbędne w przypadku wykonywania geodezyjnych opracowań prawnych do wykorzystania i przetwarzania danych i informacji osobowych dotyczących osób posiadających prawa do nieruchomości objętych zakresem Zgłoszenia pracy geodezyjnej“. Realizuje przy tym i odpowiada za ich realizację, przepisy ustawy zasadniczej wymienione w preambule krytykowanego zarządzenia.

Starosta jako organ wymieniony w ustawie, a nie geodeta uprawniony odpowiada przed prawem za sposób realizacji ograniczeń praw do nieruchomości i prywatności wynikających z konieczności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych. W przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, ma obowiązek wprowadzenia ograniczeń lub, jak kto woli szykan, w celu wymuszenia przestrzegania prawa przez geodezyjnych wyrwigroszy.

Powodami wpisania do zarządzenia § 2 były dość częste potwierdzenia nieprawdy wpisywane przez geodezyjnych wyrwigroszów na dokumentach z inwentaryzacji sieci uzbrojenia terenu oraz duża ilość skarg sąsiadów nowowybudowanych obiektów, dotyczących niezgodności ich usytuowania z projektem budowlanym. W materii dotyczącej fałszowania dokumentacji geodezyjnej z inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych toczą się dwa postępowania przed organami ścigania. Zainteresowanym organom i redakcjom jestem gotów udostępnić do wglądu nie tylko tę dokumentację, ale także inną, która mimo że nie znalazła swojego epilogu przed organami ścigania, może zaciążyć na bezpieczeństwie prac związanych z koordynacją i budową sieci uzbrojenia terenu. Rekordowa, stwierdzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozbieżność pomiędzy faktycznym położeniem przewodu w terenie a projektem wynosiła ok. 15 metrów! Oczywiście na mapie znajdowała się klauzula podpisana przez geodetę uprawnionego o zgodności wybudowanego obiektu z projektem. Narzucenie obowiązku geodezyjnego potwierdzenia zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z dokumentacją projektową wynika z art. 43 ust. 1 - 3, art. 80 ust. 1 pkt. 1 i art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Nie jest to nowość w skali Polski. W wielu powiatach wymóg opisany w § 2 zarządzenia stosowany jest od wielu lat.

W Gorlicach powstało i działa „Stowarzyszenie pokrzywdzonych przez geodetów“. Chociaż sprawa jest już głośna w całej Polsce i były publikacje na ten temat w innych mediach, redakcja pisma mającego pretensje do uznania go jako sztandarowe pismo geodetów w Polsce dotychczas nie podjęła tego tematu. Wielokrotnie natomiast zabierała głos na temat rzekomych nieprawidłowości w powiatowej administracji. geodezyjnej, „działającej oczywiście na szkodę obywatela i jednostek wykonawstwa geodezyjnego“. W okresie ostatnich dwóch lat nie spotkałem się z żadną próbą podjęcia dyskusji na temat jednostek wykonawstwa geodezyjnego działających z pominięciem obowiązujących przepisów prawa i standardów obowiązujących w geodezji oraz skutków, jakie ta działalność przynosi państwu, samorządom, a przede wszystkim szaremu obywatelowi. Ciekawe, czy redakcji kierowanej przez pana Jerzego Przywarę brakuje podstawowej wiedzy o rzeczywistych problemach, z którymi musi się borykać polska geodezja? Czy z rozmysłem próbuje dzielić środowisko geodezyjne na dobrych i ciężko zapracowanych wykonawców geodezyjnych oraz na leniwą i skorumpowaną administrację geodezyjną na wszystkich szczeblach, torpedującą „genialne“ pomysły byłego Głównego Geodety Kraju, jego najbliższych doradców i potakiwaczy, - obecnie działających w słynnym zespole ds. „Założeń do nowej ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne“ powołanym przez niemniej „genialnego“ wiceministra Piętaka.?

Chociaż oficjalnej prezentacji wyników pracy zespołu dotychczas nie ogłoszono, w wyniku publikacji w „Geoforum“ po owocach pracy mogliśmy „ich“ poznać.

Na zakończenie chciałbym podzielić się z szanownymi czytelnikami kilkoma uwagami.

Na pozycję środowiska geodezyjnego w kraju, a co za tym idzie na nasze indywidualne możliwości realizacji ambicji zawodowych, pozycji społecznej, czy wreszcie możliwości zarobkowania mają wpływ nie tylko Główny Geodeta Kraju, administracja geodezyjna różnych szczebli, czy też choćby najlepsza kadra naukowa.

Na tą pozycję pracujemy wszyscy razem, przede wszystkim geodeci prowadzący działalność gospodarczą, większe lub mniejsze firmy geodezyjne wykonujące usługi na rzecz ludności, na potrzeby organów administracji rządowej i samorządowej, w tym także administracja geodezyjna szczebla powiatowego. To w głównej mierze tu na szczeblu powiatowym realizowanych jest gros zadań państwa w zakresie geodezji i kartografii. Na tym szczeblu w głównej mierze budowany jest społeczny etos geodety. Przyjrzyjmy się wspólnie, co nam przeszkadza w budowaniu tego etosu, co sprawia, że geodeta w społeczeństwie jest bardzo często postrzegany jako wyrobnik rodem z poprzedniego systemu, lub indywiduum, które biega z tyczką lub szkicownikiem, jak przysłowiowy już Maliniak z peerelowskiego serialu i stara się wyrwać jakąś kasę, nie do końca uczciwie zarobioną.

Odnoszę czasem wrażenie, że w świadomości wielu kręgów społecznych, zarówno wśród polityków, jak również w świadomości szarego obywatela jesteśmy grupą zawodową, bez której można byłoby się obejść. Należałoby jedynie uprościć przepisy, wprowadzić nowe technologie informatyczne, a zawód geodety musiałby zejść samoistnie do skansenu zawodów mało przydatnych społecznie, jak kowale, czy szewcy.

Jestem przekonany, że przyczyn takiego stanu rzeczy powinniśmy szukać przede wszystkim we własnym środowisku. Moim zdaniem największą przyczyną jest inercja naszego środowiska, niechęć do angażowania się w działanie na rzecz podnoszenia rangi zawodu. Pozwoliliśmy sobie odebrać taką gałąź naszej branży, jak wyceny nieruchomości, która tak naprawdę rodziła się w naszym środowisku, a obecnie stała się bardzo prężną specjalnością zawodową, posiadającą własny samorząd i bardzo dbającą o jakość kadr wykonujących ten zawód. Możemy im tylko pozazdrościć, także możliwości zarobkowania.

Co zrobić by odwrócić sytuację w polskiej geodezji? Zapraszam do dyskusji na łamach „GISPOL-u“ wszystkich, którym leży na sercu ten zawód, którzy wiążą z nim swoją przyszłość i samorealizację zawodową, a nierzadko także przyszłość swoich dzieci.

Łomianki, 16 września 2007 r.