Komentarz 49 (93/07)

26 listopada 2007 r.

W następny poniedziałek, ci którym niestraszna jest zima, harcująca przedwcześnie na południu kraju, spotkają się w Katowicach, żeby podyskutować o polskim GIS-ie i o polskim katastrze podczas seminarium na temat Ewidencji mienia publicznego.

Nie potrafili się dogadać geodeci w swoim gronie, to wyręczył ich minister sprawiedliwości i zaproponował sporządzenie wykazów nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które należy ujawnić w księgach wieczystych. Nadzorujący geodezję minister, przypuszczalnie nawet nie skojarzył, że geodezja ma z tym coś wspólnego, bo mu się geodezja kojarzyła z czymś zupełnie innym, stąd jego głosu w dyskusji sejmowej (komentarz nr 43) nie znajdziemy; i tak przed tygodniem wszedł w życie akt prawny, który mimo woli, prawie powołał do życia kataster, bo życie nie znosi próżni. Oczywiście, że nie jest to pełny kataster, ale w odniesieniu do mienia publicznego powstaje substytut katastru, tym bardziej, że art.23 ustawy o gospodarce nieruchomościami mocno doprecyzował sposób rejestracji tego mienia.

Nie potrafili dogadać się geodeci między sobą, to wyręczyli ich posłowie i minister sprawiedliwości, a po części także były premier, na którego żądanie wstawiono do ustawy art.6 obligujący obywateli do sprawdzenia stanu prawnego swoich nieruchomości. Legislatorzy byli temu nawet przeciwni, jako treści, która nie powinna być przedmiotem ustawy, ale ostatecznie zapis pozostał, przepis wszedł w życie i na pewno jakiś czas będzie obowiązywał.

Była to potyczka zdrowego rozsądku z geodezyjnym, a raczej ewidencyjno-gruntowym dogmatyzmem, z którego obronną ręką wyszedł zaprezentowany przez parlamentarzystów zdrowy rozsądek. I chyba dobrze, że przy stanowieniu tego aktu nie było geodetów (poza posłami oczywiście!), bo wtedy nie wiadomo, czy doszło by tak szybko do jego uchwalenia. A tak jest i trzeba go realizować. I dobrze się stało, bo dzięki temu, 21 listopada br. ukazał się na stronie internetowej GUGiK prawdziwy rarytas. Wykaz 119 przepisów odrębnych, na podstawie których Skarb Państwa nabywał własność. To dobry zwiastun dla katastru. To pierwszy krok GUGiK w kierunku restytucji zawodu. Uznanie dla pani dyrektor Arlety Grzesik!

Trzeba zatem tworzyć wykazy, choć nie bardzo wiadomo jak, bo rozporządzenie do ustawy ma szanse rodzić się jak swego czasu rozporządzenie ewidencyjne. Tyle, że jest ten nieszczęsny art.8 o nakładaniu kar dyscyplinarnych i groźba, że w ręku mniej merytorycznych szefów z nadania, będzie on przysłowiową brzytwą w ręku małpy.

Stąd i inicjatywa stowarzyszenia, aby spotkać się w Katowicach i spróbować wymyślić coś rozsądnego w ramach samoobrony, czy raczej obrony koniecznej, żeby się źle nie kojarzyło.

Jest to już trzecia katowicka inicjatywa Stowarzyszenia GISPOL, która miejmy nadzieję tym razem wreszcie przyniesie pożądany efekt dla branży i społeczeństwa. (W tej właśnie kolejności, bo najpierw trzeba uporządkować sprawy w branży, aby uzyskać właściwy efekt dla społeczeństwa).

• Inicjatywa pierwsza, to katowickie fora GIS w latach 2000 i 2002. Miały rozpropagować polski, unikalny model GIS, który wtedy mógł stać się wzorcem dla Europy. Niestety, już wtedy przemysł GIS-owy produkujący byle co, byle jak, byle sprzedać - był tak silny, że inicjatywa zgasła, a przemysł sprzedaje samochodowe czy komórkowe GPS-y, bo z nimi przeciętnemu Kowalskiemu kojarzy się GIS, czyli „fast food“ geodezji.

• Inicjatywa druga, to były odbyte w latach 2003 i 2004 pierwsze dwa fora geodetów powiatowych (FGP). Były próbą przeciwstawienia się lansowanej przez ówczesnego Głównego Geodetę Kraju sprzedaży geodezji rodzimemu przemysłowi informatycznemu. Dobrze rokująca organizacja FGP, przekazana została w godne, wydawało się, ręce ZPP, z efektem opisanym w komentarzach ZSK.

• Trawestując przysłowie, iż „do trzech razy sztuka“, zdecydowaliśmy się podjąć trzecią inicjatywę w postaci seminarium na temat Ewidencji mienia publicznego.

Opracowaliśmy w Zarządzie stowarzyszenia założenia seminarium, które przekazaliśmy do ustosunkowania proponowanym referentom, wierząc, że ich ogromna wiedza i doświadczenie zawodowe pozwolą im zająć stanowisko. Uczestnicy seminarium wysłuchają, poczytają, powtórzą co poniektóre wypowiedzi w domu i obiorą swoją, indywidualnie słuszną, a na pewno bezpieczną drogę.

Jeśli bowiem kolejne rządzące opcje polityczne nie potrafiły znormalizować problemu, to pozostaje oparty na wiedzy i dobrym rozeznaniu, azymut spodniokrytu, pozwalający przeżyć, co dziś w każdej dziedzinie i na każdym szczeblu jest normą najbardziej rozpowszechnioną.

Gwoli wyjaśnienia, uczestnicy obrad przed prezentacjami otrzymają tylko niniejsze Założenia, natomiast po obradach płyty DVD z nagranymi wystąpieniami referentów i własnymi, aby w miarę wygospodarowanego czasu mogli wychwycić podteksty. Jeśli współczesna technika to umożliwia, to dlaczego z niej nie skorzystać?

Mienie obejmuje własność i inne prawa majątkowe, co oznacza, że mienie rozpatrywać należy w aspekcie:

1. Rzeczy (nieruchomości i rzeczy ruchome)

2. Przedmiotów niematerialnych (energia, dobra intelektualne, dobra osobiste, pieniądze i papiery wartościowe)

3. Wierzytelności (zabezpieczenia hipoteczne, zabezpieczenia notarialne i czynsze)

4. Prawa do korzystania z rzeczy cudzych (użyczenie, dzierżawa i najem).

Dwie ustawy inspirujące temat seminarium:

1/ z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DzU nr 173, poz.1218), która weszła w życie 21 października br., a w szczególności jej art. 23 ust.1c,.

2/ z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (DzU nr 191, poz.1365), która weszła w życie w dniu 19 listopada br., a w szczególności jej art.1 ust.5;

wskazały nieruchomości jako przedmiot zainteresowań ustawodawcy, ale pod kątem ich ujawnienia w księgach wieczystych, co oznacza, że na sposób ich identyfikacji będą miały wpływ m.in. prawa do korzystania z rzeczy cudzych oraz wierzytelności, a także ograniczenia praw do korzystania z rzeczy (planistyczne, środowiskowe, rynkowe).

W świetle piśmiennictwa wymienionego przez prof. Jana Szachułowicza w książce „Własność publiczna“ (Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2000), mienie publiczne dzieli się na trzy grupy:

1) kapitałową - generującą dochód (majątek skarbowy: rzeczy i prawa majątkowe stanowiące dla podmiotów administracji publicznej źródło dochodów przeznaczonych na realizację zadań publicznych; są to np. pożytki z własności nieruchomości, działalności przedsiębiorstw, a w szczególności z banków, z monopoli i emisji papierów wartościowych),

2) administracyjną - stanowiącą siedziby władz rządowych i samorządowych (majątek ten ma wartość kapitałową i użytkową, służy celom administracyjnym, zapewniającym funkcjonowanie agend rządowych i samorządowych),

3) użyteczności publicznej - stanowiącą majątek służący do wykonywania zadań publicznych administracji; obiekty służące funkcjonowaniu oświaty, szkolnictwa, zdrowia, porządku publicznego i bezpieczeństwa kraju.

Przyjmując ten podział mienia publicznego, ujawnienie w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, powinno obejmować wszystkie nieruchomości występujące zgodnie z § 17 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DzU Nr 38 z 2001 r., poz.454) w grupach rejestrowych 1 do 6 oraz 11 do 14, łącznie z nieruchomościami, dla których uprawnienia właściciela lub zarządcy wypełniają Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, Polskie Koleje Państwowe oraz Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych. Ujawnieniu podlegałyby też nieruchomości wspólnot gruntowych z grupy 10.

Ponadto do analizy kwalifikują się nieruchomości z grup 7, 8, 9 i 15, których właściciele nie są znani.

Tak szeroka gama podmiotów zakwalifikowanych przez ustawę do analizy, przy ogromnej złożoności przejmowania mienia, zwłaszcza z mocy prawa, wymaga wnikliwej analizy przesłanek do wypełniania wniosków o ujawnienie mienia publicznego w księgach wieczystych, przede wszystkim jednak wymaga przygotowania narzędzi wspomagających wykonanie analiz umożliwiających zbilansowanie nieruchomości do powierzchni terytorium poszczególnych jednostek administracyjnych.

Temu właśnie poświęcone jest seminarium, przypuszczalnie pierwsze, bo problemy będą narastać w miarę realizacji zadania i ich rozwiązywaniu trzeba będzie poświęcić jeszcze wiele spotkań.

Zatrzymajmy się na chwilę nad tekstem pogrubionym, w jego drugim członie, gdzie jest mowa o zbilansowaniu nieruchomości do powierzchni poszczególnych jednostek administracyjnych. To niby „oczywistość“, jak 2+2=4, ale nie dla wszystkich. Np. prawnikom nie przeszkadza fakt, iż dla tej samej nieruchomości funkcjonują dwie księgi wieczyste, bowiem powszechne jest przekonanie, iż za oznaczanie nieruchomości odpowiedzialni są geodeci, którzy nie powinni do takiego bubla dopuścić. I o to właśnie chodzi! To tak, jak z tymi GPS-ami, z którymi odbiorca sygnału satelitarnego jeździ, czy chodzi po drogach, których nie ma na mapie, czy też chce skorzystać z mostów zniszczonych w okresie II Wojny Światowej.

Wypada sobie w tym miejscu przypomnieć zasady funkcjonowania rynku. Jak kupuję jakieś dobro użytkowe, to sprzedawca daje na niego gwarancję, ale w imieniu producenta, a gdy składam reklamację co do jakości produktu, to składam ją u sprzedawcy, który produkt odsyła do producenta zobowiązanego wykonać produkt według określonych norm, dla określonego celu.

Zilustruje tę prawidłowość przykład: francuski producent butów nie uwzględnił reklamacji polskiego klienta, któremu buty rozpuściły się przy pierwszym deszczu, jako że, eleganckie ale papierowe buty przeznaczone były dla nieboszczyków i reklamowane zdarzenie było pierwszym w dziejach firmy. Takie właśnie „buty“ produkowane są w ramach GIS-ów i tego co określamy mianem infrastruktury danych przestrzennych. Oczywiście, że infrastruktura może też oznaczać bardzo wartościowe rozwiązania techniczne, organizacyjne i prawne, jakie przez długie lata miała Polska, ale póki co przestawiliśmy się na produkcję „butów dla nieboszczyków“, a prawnicy z ksiąg wieczystych i użytkownicy nawigacji samochodowej są przekonani, że kupują oryginalne „Salamandry“.

Kontynuując porównanie, ustawa o ujawnianiu nieruchomości publicznych w księgach wieczystych, jest jak kwiatek do butonierki leciwego garnituru, ale z dobrego materiału, starannie zaprasowanego i pocerowanego, a roszczenia są jak majowy deszczyk, który garniturowi krzywdy nie zrobi, bo parasol ochronny roztoczą nad nim różne instytucje resortu sprawiedliwości. Gorzej z papierowymi butami dla nieboszczyków, bo tym deszcz może wyrządzić poważną szkodę. Nawet VIP-owi stąpającemu po dywanach!

Biorąc to wszystko pod uwagę, skonstruowaliśmy program obrad katowickiego seminarium. Obrady zaprogramowano w 6 sesjach tematycznych:

1. Sformułowanie celów seminarium z referatem wprowadzającym Stowarzyszenia i wystąpieniami kierunkowymi przedstawicieli zaproszonych ministerstw

2. Techniczne i prawne aspekty rejestracji mienia publicznego

3. Możliwości techniczne wykonania wykazów przez starostów wraz z prezentacją programów wspomagających

4. Wybrane problemy funkcjonowania rejestrów na terenach byłych katastrów austriackiego, pruskiego, zamojskiego, zunifikowanego polskiego oraz ewidencji rosyjskiej

5. Pokaz funkcjonowania systemów umożliwiających zarządzanie mieniem publicznym, w tym systemy ewidencji: użytkowania wieczystego, dzierżaw, sprzedaży mieszkań, bazy adresowej, rejestru spraw

6. Przedsięwzięcia organizacyjno-techniczne zabezpieczające synchronizację zapisów, w tym koncepcja kancelarii mierniczych. Przedstawienie wniosków wynikających z seminarium.

Sesja 1. Przewiduje referat wprowadzający Stowarzyszenia i stanowiska resortów zainteresowanych wykonaniem zadania, ich oczekiwaniami.

Do instytucji będących przedmiotem zainteresowania, zostały skierowane zaproszenia. Na ile zechcą zareagować, uzależnione jest od woli nowych ministrów, gdyż do nich skierowano prośby o delegowanie swych przedstawicieli w celu zaprezentowania oczekiwań związanych z realizacją ustawy.

1.1 Liczymy przede wszystkim na prezentację stanowiska GUGiK w imieniu MSWiA jako odpowiedzialnego za realizację ustawy, w tym:

1.2 Spodziewamy się prezentacji stanowiska przez przedstawiciela ministra infrastruktury w związku z równoległą zmianą ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym:

1.3 Liczymy na udział przedstawiciela ministra sprawiedliwości, który scharakteryzuje mechanizmy udostępniania informacji zarejestrowanych w księgach w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, w tym:

1.4 Liczymy na krótki komentarz przedstawiciela NIK odnośnie kontroli ZSK oraz mienia gminnego i Skarbu Państwa, które oprócz roszczeń doprowadziły do zaistnienia tematu.

1.5 Spodziewamy się sugestii Marszałka Województwa Śląskiego odnośnie restytucji katastru na Śląsku, w obliczu skutków położonych tu trzech byłych terenów zaborowych.

1.6 Zaprosiliśmy do podzielenia się swymi spostrzeżeniami największego potentata terenów Skarbu Państwa o zróżnicowanym stanie własnościowym; przedstawiciela Spółki Restrukturyzacji Kopalń.

1.7 Jeśli przy tym bogatym wachlarzu oczekiwanych wystąpień czas pozwoli, to zaprezentowane zostaną główne tezy niniejszych założeń. Jeśli czasu zabraknie, referat wprowadzający pozostanie w materiałach, do ewentualnego przypomnienia przy okazji i do sformułowania wniosków.

Sesja 2. Techniczne i prawne aspekty rejestracji mienia publicznego, obejmują trzy merytorycznie zasadnicze referaty:

2.1 Prof. Stanisławy Kalus, wybitnego specjalisty prawa cywilnego, sędzi Sądu Apelacyjnego w Katowicach, twórcy podstaw prawnych zawodu rzeczoznawcy majątkowego i generalnej konstrukcji ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Referat: Prawne i rynkowe aspekty gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego z zaakcentowaniem przekształceń własnościowych, uwzględnia najtrudniejszą dla geodetów dziedzinę powojennych przekształceń własnościowych i ich skutków zarejestrowanych w księgach wieczystych. Referat będący opracowaniem zbiorowym czteroosobowego zespołu specjalistów z zakresu ksiąg wieczystych i prawa cywilnego, przygotowany pod kierunkiem prof. Stanisławy Kalus, powinien pozwolić na zrozumienie ducha ustawy i ułatwić formułowanie wniosków o ujawnienie w księgach mienia publicznego.

2.2 Dr Magdaleny Habdas, adiunkta na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego, rzeczoznawcy majątkowego. Referat: Konieczność rejestracji ograniczenia praw do nieruchomości (środowiskowych, planistycznych) oraz ograniczonych praw rzeczowych (służebności przesyłu, przejazdu) i zobowiązaniowych (dzierżawy) do nieruchomości, bazuje na tezach, zakładających, iż:

1. O przydatności nieruchomości do obrotu rynkowego i zamierzeń inwestycyjnych decyduje wartość nieruchomości

2. O wartości decyduje: lokalizacja, wielkość, istniejące zagospodarowanie (uzbrojenie), przeznaczenie, poziom cen porównywalnych oraz siła tytułu posiadania

3. Siła tytułu posiadania to: - uregulowany lub nieuregulowany stan prawny, - mienie publiczne lub prywatne, - istnienie lub nie istnienie KW, - istnienie lub nieistnienie obciążeń hipotecznych, - istnienie lub nieistnienie ograniczonych praw rzeczowych i zobowiązaniowych

- ograniczenie praw środowiskowe: hałas, zanieczyszczone powietrze i wody, szkody górnicze, bliskość przemysłu, hodowli trzody chlewnej, strefy ochronne wód, sanitarne (cmentarz), wysypiska śmieci itp. i planistyczne: strefy zieleni, parki, tereny przemysłowe, centra handlowe.

4. Jedna nieruchomość, składająca się z jednej lub większej ilości działek, do celów wartościowania, oceny inwestycyjnej, a zwłaszcza oceny roszczeniowej, wymaga podpodziałów przestrzennych, a w niektórych przypadkach rejestracji przestrzennej, czego ewidencja gruntów i budynków aktualnie nie zapewnia.

2.3 Dr inż. Moniki Jaroszewskiej, pracownika naukowego Uczelni Warszawskiej (tytuł naukowy uzyskała na Politechnice Warszawskiej w Instytucie Geodezji Gospodarczej). Referat: Metodyka integracji danych katastralnych, wieczysto-księgowych i podatkowych, jako przedmiot badań naukowych, jest odbiciem jej rozprawy doktorskiej, ale skoncentrowany będzie na problematyce synchronizacji ewidencji gruntów z księgami wieczystymi, ze szczególnym uwzględnieniem:

- bilansu powierzchniowego katastru i ksiąg wieczystych: suma nieruchomości gruntowych musi dać sumę jednostki administracyjnej, suma jednostek powierzchnię kraju

- zakresu praw, które można dzielić i przypisywać w nieskończoność, ale terytorium jest tylko jedno i choć można je dzielić na warstwy, to powierzchnia Ziemi jest tylko jedna

- procesu synchronizacji katastru i ksiąg wieczystych zawierającego elementy rachunku różniczkowego i całkowego, gdyż w istocie swojej zawiera on warstwy tematyczne i semantyczne, które jakby nie różnicować, w końcu muszą się zbilansować (w aspekcie przestrzennym) do powierzchni Ziemi i dzielących ją jednostek administracyjnych

- procesu różniczkowania i całkowania wymagajacego znormalizowania i posegregowania typowych tytułów posiadania (np. w konwencji rozwiniętego podział u na grupy rejestrowe) w uzgodnieniu między wszystkimi zainteresowanymi resortami.

Sesja 3. Możliwości techniczne wykonania wykazów przez starostów wraz z prezentacją programów wspomagających. Pani Weronika Borys, przewodnicząca śląskiego oddziału Stowarzyszenia GISPOL, oraz Krzysztof Borys, dyrektor techniczny firmy GEOBID, autor znaczącej ilości programów geoinformatycznych zaprezentują narzędzia informatyczne umożliwiające rejestrację mienia publicznego według art.23 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Są to narzędzia wykorzystujące bazę ewidencji gruntów prowadzoną w programie EWOPIS lub w innych programach, korzystających z formatu SWDE. Prezentacja ma na celu ocenę możliwości wykorzystania tych narzędzi dla potrzeb ustawy o ujawnianiu mienia publicznego w księgach wieczystych.

Sesja 4. Wybrane problemy funkcjonowania katastrów austriackiego, pruskiego i zamojskiego oraz rosyjskiego przewiduje wygłoszenie trzech referatów problemowych według kryterium:

- korzyści, jakie przysparzały poszczególne katastry, co z nich udało się zachować w ewidencji gruntów,

- uciążliwości ocenianych z perspektywy czasu,

- narzędzi synchronizacyjnych z księgami wieczystymi,

- regulacji organizacyjno-prawnych, możliwych do wykorzystania w nowym Prawie geodezyjnym i kartograficznym.

Autorami referatów są:

w katastrze austriackim - dr inż. Andrzej Surówka, wieloletni pracownik Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, a obecnie Geodeta Powiatowy w Brzesku,

w katastrze pruskim i ujednoliconym polskim - mgr inż. Rudolf Bezuch, absolwent AGH, jeden z nielicznych geodetów-katastralników wykonujących praktykę zawodową do dziś, długoletni Geodeta Miejski w Rybniku, biegły sądowy z zakresu geodezji i kartografii,

w katastrze zamojskim i rosyjskim - mgr inż. Stanisław Zaremba, absolwent Politechniki Warszawskiej, długoletni prezes OPGK Lublin, potem EGiB Lublin, twórca pierwszego programu ewidencyjnego EWGRUN i autor wielu przepisów z tej dziedziny.

Sesja 5. Pokaz funkcjonowania systemów umożliwiających zarządzanie mieniem publicznym, w tym wspomaganie procedur:

- przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, - sprzedaży nieruchomości, - oddawania w użytkowanie wieczyste, - dzierżawy, użyczenia, - windykacji należności, - i innych spraw, w wykonaniu zespołu autorskiego: Joanna Białas, Krzysztof Borys, Wojciech Grzesica, Marek Szczech i Jan Tomecki.

Sesja 6. Przedsięwzięcia organizacyjno-techniczne zabezpieczające synchronizację zapisów, w tym koncepcja kancelarii mierniczych. Przedstawienie wniosków wynikających z seminarium

6.1 Wiesław Piątkowski, Geodeta Powiatu Warszawskiego Zachodniego, pełniący obowiązki przewodniczącego rady Forum Geodetów Powiatowych, przedstawi referat: Rola i zadania FGP w procesie synchronizacji katastru z księgami wieczystymi, ze szczególnym uwzględnieniem:

6.2 Jolanta Łukowska, przewodnicząca Komisji Geodezji i Kartografii Śląskiego Związku Gmin i Powiatów, Geodeta Miasta Siemianowice Śląskie, członek Rady Forum Geodetów Powiatowych, przedstawi referat: Przykłady integracji danych katastralnych i wieczysto-księgowych z miasta Siemianowice Śląskie, z uwzględnieniem:

6.3 Waldemar Klocek, Prezes Polskiej Geodezji Komercyjnej, Prezes OPGK Olsztyn i Edward Mecha, Prezes Stowarzyszenia GISPOL, przedstawią projekt zmian w Prawie geodezyjnym i kartograficznym, ze szczególnym uwzględnieniem:

Projekty wniosków zbierane będą wyprzedzająco, przed obradami i w trakcie dyskusji, tak aby gościom biorącym udział w seminarium wręczyć je przed odjazdem, praktyka bowiem wskazuje, iż wnioski opracowywane po odbytym zgromadzeniu wędrują do kosza, natomiast zabrane z konferencji mają szansę być przeczytane i przemyślane w drodze powrotnej lub bezpośrednio po powrocie z niej.