Komentarz 50 (94/07)

3 grudnia 2007 r.

Dziś w Katowicach rozpoczyna się dwudniowe seminarium na temat Ewidencji Mienia Publicznego. Bezpośrednią przyczyną organizacji seminarium była ustawa z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1365). Z przygotowanych materiałów wynika, że bez natychmiastowego przystąpienia do ustawowej regulacji katastru, grożą Polsce poważne przestoje inwestycyjne i ogromne, dokuczliwe roszczenia.

Z uzasadnienia do ustawy wynika, że jej podstawowym celem jest ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz organów innych niż starosta wykonujących prawo Skarbu Państwa na podstawie przepisów odrębnych. Zarówno z treści ustawy, jak i uzasadnienia wynika także, że jest to akt jednorazowy o okresie trwania około dwóch lat (art. 6 ust. 1).

„Zasadniczą funkcją ksiąg wieczystych jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości, w postaci dostępnej dla każdego, publicznej ewidencji praw rzeczowych na nieruchomościach.“ (z uzasadnienia)

Celem ustawy jest zapewnienie realnych możliwości realizacji zasadniczej funkcji ksiąg wieczystych poprzez: (na podst. uzasadnienia)

1. Uporządkowanie i usprawnienie bazy danych K.W.

2. Uporządkowanie systemu ksiąg wieczystych, tak aby w jak największym stopniu odzwierciedlał on rzeczywisty stan prawny nieruchomości;

3. Usprawnienie informatyzacji ksiąg wieczystych;

4. Usunięcie istotnych zaniedbań w ujawnianiu rzeczywistego stanu własności nieruchomości w zakresie nieruchomości Skarbu Państwa oraz nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego;

5. Aktualizację wpisów prawa własności Skarbu Państwa jednostek samorządu terytorialnego i organów innych niż starosta wykonujących prawo własności Skarbu Państwa na podstawie przepisów odrębnych wynikających z aktów prawnych wydawanych po roku 1945 w szczególności do własności poniemieckiej;

6. „Aktualizację wpisów własności nieruchomości pozostających w posiadaniu lub zajmowanych na potrzeby mieszkaniowe przez osoby fizyczne, niezależnie od tego, czy i jaki tytuł prawny do nieruchomości im służy“; (na podstawie uzasadnienia)

7. Nałożenie na starostów zadania mającego na celu wsparcie obywateli w porządkowaniu przez nich stanu prawnego nieruchomości poprzez akcję informacyjną, adresowaną do ogółu mieszkańców powiatów trwającą przez okres dwóch lat.

Rozwiązania zapisane w ustawie mają charakter postępowania etapowego. Pierwszym i najważniejszym etapem jest inwentaryzacja nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz sporządzenie ich wykazu, z którego będą wynikały następne czynności związane z ujawnieniem praw własności w księgach wieczystych. Obowiązek ten został nałożony na administrację geodezyjną oraz służby odpowiedzialne za gospodarkę nieruchomościami wykonujące zadania w imieniu starosty.

Stosownie do treści art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) „W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).“ Treść tego artykułu realizuje konstytucyjną ochronę prawa własności do nieruchomości.

Wpisów w dziale I ksiąg wieczystych dokonuje się na podstawie danych z katastru nieruchomości (określanego też mianem ewidencji gruntów i budynków, co nie jest tożsame), ewentualnie zaświadczenia wydanego przez spółdzielnię mieszkaniową i danych z katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków) w przypadku nieruchomości lokalowych i budynkowych będących własnością spółdzielni mieszkaniowych (art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).W dziale II znajdują się wpisy dotyczące prawa własności i użytkowania wieczystego, których podstawę prawną stanowią w szczególności: akt notarialny, orzeczenie sądu, decyzja administracyjna lub zaświadczenie, oznaczone według § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. z 2001 r. Nr 102, poz. 1122 z późn. zm.). Wynika stąd, że dla prawidłowej realizacji rękojmi wiary publicznej niezbędna jest wymiana danych i informacji pomiędzy dwoma największymi polskimi rejestrami publicznymi: Rejestrem ksiąg wieczystych oraz rejestrem ewidencji gruntów i budynków, zamiennie, chociaż w sposób nieuprawniony nazywanego katastrem nieruchomości. W odróżnieniu od rejestru ksiąg wieczystych stan prawny katastru nieruchomości nie został uregulowany w polskim prawie przepisami ustawowymi i wykonawczymi i pełni rolę pojęcia bliżej niesprecyzowanego, prowadzającego często do błędnych interpretacji jego roli. Stan prawny i techniczny ewidencji gruntów i budynków uregulowany przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) ze względu na sposób jej założenia na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków i prowadzenia w oparciu o przepisy zarządzeń wykonawczych do tego dekretu, jak i obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) nie spełnia wymogów rękojmi wiary publicznej. Prowadzi to do poważnego okaleczenia treści art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece dotyczącego rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych zachowana jest w odniesieniu do działu II, III, i IV, tj. do wpisu prawa własności nieruchomości, jego ograniczeń oraz zastawów hipotecznych. Oznaczenie nieruchomości w dziale I ksiąg wieczystych nie jest objęte rękojmią wiary publicznej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, co należy rozumieć pod pojęciem katastru nieruchomości? O ile zadaniem rejestru ksiąg wieczystych jest gwarantowanie praw rzeczowych do nieruchomości, to kataster ma zadanie dokładnego określenia położenia nieruchomości na powierzchni Ziemi i geodezyjnego oznaczenia jej części (działek, parcel) oraz ich granic i powierzchni. Odpowiednie przepisy prawa powinny regulować sposób tworzenia dokumentacji geodezyjnej i prawnej, która będzie gwarantowała w sposób jednoznaczny przebieg granic nieruchomości oraz możliwość ich każdorazowego odtworzenia w dowolnym czasie na dowolnych obszarach, niedotkniętych skutkami ruchów masowych warstw przypowierzchniowych skorupy ziemskiej. Katastry nieruchomości o podobnych funkcjach funkcjonowały na obszarze przedwojennej Polski od początków dziewiętnastego wieku, a ich dokumentacja zachowała się do dziś i jest z powodzeniem wykorzystywana do odtwarzania nieruchomości archiwalnych i obecnie ujawnionych w księgach wieczystych. Są to: Kataster Austriacki obejmujący swoim zasięgiem dawny zabór austriacki oraz Kataster Pruski obejmujący swoim zasięgiem dawne ziemie polskie, które znalazły się pod zaborem pruskim (do mniej znanych należą: kataster zamojski, oraz w okresie międzywojennym polska odmiana katastru pruskiego. Formą katastru były również rosyjskie tabele ukazowe, które zaczęły powstawać po powstaniu styczniowym).

Sprawa konieczności budowy Polskiego Katastru, a także wzajemnej wymiany danych i informacji z rejestrem ksiąg wieczystych była wielokrotnie poruszana podczas próby nowelizacji ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w Sejmie IV kadencji, a także przez obecnego Głównego Geodetę Kraju, Forum Geodetów Powiatowych Związku Powiatów Polskich i Stowarzyszenie Użytkowników Krajowego Systemu Informacji o Terenie „GISPOL“. Niestety, jakakolwiek działalność w tym względzie, została skutecznie zablokowana przez wiceministra MSWiA Piotra Piętaka.

Zbiory i rejestry ksiąg wieczystych, są prowadzone przez właściwe miejscowo sądy rejonowe, natomiast rejestr ewidencji gruntów i budynków przez starostów. Administracja geodezyjna ma świadomość, że zapisy dotyczące oznaczeń nieruchomości zawartych w dziale I ksiąg wieczystych bardzo często różnią się z zapisami ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków. Przyczyną tego są między innymi odnowienia ewidencji gruntów prowadzone w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku, w wyniku których dokonywano przenumerowania działek ewidencyjnych, nie powiadamiając ksiąg wieczystych o tych zmianach. Także w trakcie tych odnowień dokonywano korekty granic nieruchomości, zgodnie z obowiązującą ówcześnie definicją działki ewidencyjnej, która miała tworzyć jednorodny obszar stanu władania (a nie własności), naruszając stan prawny ujawniony w księgach wieczystych. Dotyczyło to zarówno nieruchomości osób fizycznych, ale było nagminną praktyką w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa. Nierzadkim przypadkiem jest występowanie dwóch lub więcej ksiąg wieczystych założonych dla tej samej nieruchomości. Wprawdzie ewidencja gruntów i budynków posiada dane o założonych księgach wieczystych dla nieruchomości, ale dane te są bardzo niekompletne i nieaktualizowane na bieżąco, bowiem częstą praktyką państwowych biur notarialnych było zakładanie nowych ksiąg wieczystych, bez odpisania części nieruchomości ujawnionej w nowej księdze wieczystej z księgi pierwotnej i bez powiadamiania o tym organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Dotyczy to przede wszystkim nieruchomości, do których ujawniony był Skarb Państwa. W tych przypadkach odnalezienie tych ksiąg i wpisanie ich do wykazu, niesie za sobą konieczność szczegółowego badania treści bardzo wielu ksiąg wieczystych i zawartych w nich dokumentów oraz porównywanie ich z dokumentacją znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Brak możliwości elektronicznej wymiany danych pomiędzy ewidencją gruntów i budynków a księgami wieczystymi prowadzonymi w formie elektronicznej powoduje, że trzeba będzie wszystkie nieruchomości, co do których w ewidencji gruntów i budynków jako podmiot wykazano Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przebadać w wydziale ksiąg wieczystych właściwego sądu rejonowego. W tym celu niezbędne jest wykonanie najpierw synchronizacji stanu ewidencyjnego do stanu wieczysto - księgowego. Należy zwrócić uwagę, że służba geodezyjna powiatu nie będzie w stanie własnymi siłami wykonać tego zadania. Zlecanie tego typu zadań jednostkom wykonawstwa geodezyjnego może przynieść opłakane skutki. Ten pogląd dość przekonywująco potwierdzają badania ksiąg wieczystych wykonane dla potrzeb wspomnianych wyżej odnowień i prowadzonych po roku 2000 modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Należałoby powołać zespoły zaufania publicznego, ale na przeszkodzie stoi brak odpowiednich przepisów prawnych. W jeszcze trudniejszej sytuacji znajdzie się administracja powiatowa na obszarach, gdzie istnieje Kataster Pruski lub Austriacki. Tam trzeba będzie porównywać dane zapisane w księgach wieczystych nie tylko z bieżącą ewidencją gruntów, ale także z zapisami w tych katastrach. Na tych obszarach dawne księgi często nie są pisane w języku polskim (np. wyjątkowo trudny „schreibene gotisch“). Dotyczy to także starych ksiąg z dawnego zaboru rosyjskiego. A właśnie w stosunku do zapisów w starych księgach należy się szczególnie starannie przyłożyć. Znaczna bowiem część nieruchomości w nich ujawnionych mogła na podstawie odrębnych przepisów stać się własnością Skarbu Państwa. Jest także duże prawdopodobieństwo występowania roszczeń na podstawie tytułów własności ujawnionych w tych księgach.

Jak z powyższego wynika, dotrzymanie 6-cio miesięcznego terminu sporządzenia rzetelnych wykazów nieruchomości przez starostów jest bardzo problematyczne. Także terminy określone w art. 2 i 3 ust. 1 mogą okazać się niewykonalne z powodów technicznych i prawnych. Wnioski o ujawnienie prawa własności będą wymagały jednoznacznego określenia granic nieruchomości, których będą dotyczyły. W wielu przypadkach określenie tych granic i ujawnienie ich wcześniej w ewidencji gruntów i budynków będzie wymagało ustalenia i pomiaru w terenie, a także przeprowadzenia postępowań administracyjnych lub sądowych, np rozgraniczeń. Na istniejący stan zapisów praw własności do nieruchomości nałożyły się różne przyczyny. Niewątpliwie była to niechęć systemu komunistycznego do własności prywatnej, uosabianej z księgami wieczystymi, brak ustawowego obowiązku ujawniania prawa własności nieruchomości w księgach wieczystych, a także brak synchronizacji ksiąg wieczystych z rejestrami geodezyjnymi, które celowo były tak skonstruowane by fałszować stan prawny ujawniony w księgach wieczystych. Istotną przyczyną lekceważenia znaczenia ksiąg wieczystych był także brak prawnych i instytucjonalnych wymogów potwierdzania prawa własności do nieruchomości przez państwowe biura notarialne, a później wydziały ksiąg wieczystych właściwych sądów. Dlatego bardzo duże wątpliwości budzi jednorazowość i akcyjność tej ustawy. Można z dużym prawdopodobieństwem przypuszczać, że po wykonaniu ustawy, zapisy pomiędzy tymi rejestrami zaczną się rozjeżdżać, jeżeli nie będzie bieżącej synchronizacji ksiąg wieczystych z katastrem nieruchomości. Aby temu zapobiec, należy doprowadzić do obowiązkowej elektronicznej wymiany danych pomiędzy rejestrem ksiąg wieczystych, a katastrem nieruchomości na poziomie powiatu, a nie na szczeblu centralnym, jak z pogwałceniem zdrowego rozsądku próbują to czynić IPE (Integracyjna Platforma Elektroniczna) i NKW (Nowa Księga Wieczysta).

Z treści ustawy i uzasadnienia do niej wynika, że była pisana pod potrzeby zbliżającej się akcji wyborczej. Celem miało być uporządkowanie praw własności do nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz zachęcenie obywateli do ujawniania swych praw do nieruchomości w księgach wieczystych. Zarówno w treści ustawy, jak i w uzasadnieniu do niej oraz z dyskusji sejmowej widać wyraźny pośpiech i brak konsultacji ze środowiskami, które będą musiały ją realizować. Dotrzymanie terminów zawartych w tej ustawie, a przede wszystkim standardów realizujących rękojmię wiary publicznej jest nierealne. W wyniku działań pod pręgierzem zapisów art. 8 ustawa przyniesie więcej szkody niż pożytku. Zatracony zostanie jej cel i najdalej w terminie półrocznym stanie się przyczyną poważnych konfliktów pomiędzy rządem a samorządami i w efekcie spowoduje odejście z administracji powiatowej najlepszej kadry geodezyjnej.

Należy także w trybie pilnym stworzyć ramy prawne i techniczne polskiego katastru odpowiadającego potrzebom współczesnej gospodarki. Póki co, istniejąca ewidencja gruntów takich wymogów nie spełnia i w coraz większym stopniu staje się zawadą w realizacji zamierzeń gospodarczych i społecznych. Także ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne od trzech już lat oczekuje na swoją nową treść. Obecna ustawa mimo wielu nowelizacji nie spełnia wymagań ustrojowych, technicznych i gospodarczych naszego państwa. Ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne trzeba napisać od początku. Wystarczy, że obecny rząd zapali zielone światło, a znajdą się chętni do pracy.